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网络环境下突发事件的法律规制思考

时间:2012-09-11作者:来源:中国论文库
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  摘要:本文在探讨我国目前网络环境下突发事件的法律规制存在问题的基础上,指出建立网络环境下突发事件法制体系时应该考虑的三个方面:即政府特别授权与公民权利保护问题,网络舆论监督的法

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  摘要:本文在探讨我国目前网络环境下突发事件的法律规制存在问题的基础上,指出建立网络环境下突发事件法制体系时应该考虑的三个方面:即政府特别授权与公民权利保护问题,网络舆论监督的法律界限平衡问题,信息公开程度问题;并提出了网络环境下突发事件的法律规制举措。

  关键词:网络环境 突发事件 法律规制

  对于网络环境下的突发事件,一些学者业已进行了研究。如曲成义提出“网络突发事件”的概念,认为网络环境下突发事件有三种类型:电子威胁、物理威胁和内容威胁。无论是“电子威胁”“物理威胁”“内容威胁”所导致的网络突发事件与物理世界的突发事件一样,!‘,都将对国家和社会的稳定造成重大损失。考虑到国家利益和社会公共利益的协调和平衡,需要对网络环境下的突发事件采取必要的调控方式和调控手段。网络环境下的突发事件的调控手段一般可以分为法律治理、行政管理、技术措施、道德舆论、社会监督等。其中,法律治理是通过立法的手段,把法律中有关网络环境下的突发事件进行规范,并通过执法来保证其规定得以有效的实施。网络环境下突发事件法律治理的关键在于法律法规的完善,以美国为例,美国关于突发事件的网络规制的法律法规相对完善,囊括了行业进入规则、数据保护规则、消费者保护规则、版权保护规则、反欺诈与误传法规等[m0 一、网络环境下突发事件法律规制存在的问题据统计,目前我国制定的涉及自然灾害类应急法律法规18部,涉及事故灾难类应急法律法规39部,涉及公共卫生事件类应急法律法规n部,涉及社会安全事件类应急法律法规36部,突发事件法律体系的建立已经比较完备。不过,随着一些重大自然灾害如“5·12"浏I I大地震、重大暴力事件如“7·5”乌鲁木齐严重暴力犯罪事件、重大公共安全事件如“7·23”温州动车事故的发生,突发事件尤其是对于网络环境下重大突发事件应对中法制保障不足的问题日益受到关注。具体而言:1.((突发事件应对法》存在形式缺陷和规定泛化缺陷一为形式缺陷。其他的一般法律如《中华人民共和国著作权法》在总则第一条就明确提出是根据宪法制定本法。而在《中华人民共和国突发事件应对法》中找不到类似字眼,使人对其法律制定的本源和权威产生了疑惑,从而弱化了本法的效力。二为规定泛化缺陷。《中华人民共和国突发事件应对法))总则第n条规定人民政府在突发事件发生时应该选择能最大限度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。但该条文规定过于泛化,导致政府在处理突发事件中拥有相当程度的自由裁量权,也缺少了必要的程序立法,权力机关在没有程序的指引下有可能会滥用应急权力,对公民权利造成不必要102 2012.7 版 权的损害。

  2. 突发事件应急专门法的效力不足在我国,与网络环境下的突发事件有关的应急法律法规有《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国环境法》《突发公共卫生事件应急条例》《互联网电子公告服务管理规定》《互联网信息服务管理办法》等。这些法规、条例、规定效力并不强,而且在单行法中存在规定过于宽泛。例如《中华人民共和国传染病防治法》中的应急条款,在出现紧急情况时能提供的指导和救济相对不足。此外,一些突发事件特别是重大突发事件的法律规制,目前在立法方面还属于空白。如大面积停电、大范围中毒、重大爆炸、重大计算机系统故障等方面突发事件的应急制度还亟待建立。

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  3. 政府应对的法制保障机制欠缺目前,网络环境下政府应对的法制保障机制不足。

  其表现为:一方面,由于对网络环境下突发事件的认识不足,导致法律上规定的应对机构的成立往往流于表面。往往是一个网络突发事件发生后,各级政府才匆忙地成立一个由相关领导为主的机构来应对,其专业化的能力尤其会受到相关当事人及网民的质疑;而且在突发事件发生后,政府对突发事件的处理也缺乏全局观念,在处理上存在一定的滞后性和不连贯性,导致政府经常处于网络批评的风口浪尖。另一方面,由于缺乏对网络突发事件的法律依据,从而使得政府在处理网络突发事件时不能有效地调动人力、物力和财力来应对网络环境下突发事件的发生。

  4. 网络舆论监督的法律规制问题凸显网络环境下突发事件的舆论监督存在干预司法、利用舆论监督牟利,以及网络监督侵权等一系列的问题。

  如2008年12月9日深圳机场清扫工梁丽“捡”到价值300万元的黄金案件、2009年5月10日湖北省巴东县的“邓玉娇故意伤害案件”等,就存在网络舆论明显干涉法律的情形。具体来看:(1)网络舆论监管体制多头管理。目前我国网络舆论的监管实行的是由文化部、宣传部、新闻出版总署、广播电影电视部、工业和信息化部、公安部等部门各管一段、多头管理的机制,但这种监督管理体制很难与现实网络监管的状况相匹配。从各地发生的网络突发事件可以看出,政府在应对网络舆论特别是网络谣言时经常处于被动应对状态,不能在网络突发事件的第一时间内有效引导舆论向良性发展。

  (2)需要法律规范网络媒体的地位和责任。作为传播媒介或信息平台的网络媒体,在网络舆论的生成和传播过程中已处于一个核心位置。但我国目前对网络媒体的法律规范还不明确,只有准入监管和年检制度,而缺少有效的事件管理规范。为此,网络媒体就以技术和媒介中立的理由对网络舆论不作为进行辩解,最后结果往往是删除帖子了事,但对已造成的严重后果则没有任何法律意义上的责任。

  (3)对网络舆论主体合法利益的保护程度不够。狭义上的网络舆论主体指网络信息发布、信息参与及信息传播主体,其中包括政府和其他网络主体。目前对网络舆论主体的合法利益保护通常是重政府管制而轻其他网络主体。2000年12月28日全国人大常委会颁布 《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》,规定网络立法一方面要维护国家安全和社会公共利益, 另一方面要促进互联网的健康发展,保护个人、法人和其他组织的合法权益。然而从目前网络舆论主体合法利益的角度看,“管”的色彩很浓,各项法律规章不仅极少规定政府的义务和法律责任,更普遍限制司法权,尤其是限制司法权对政府管制行为的司法审查。

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  (4)网络舆论监督法制化管理欠缺。网络舆论监督在对许多社会问题解决的同时,也出现了一些片面甚至恶意干涉司法的现象,如 “躲猫猫”事件引出的网民调查团的合法性受到社会的广泛质疑,“许霆案”“刘涌案”“邓玉娇案”等说明网络舆论监督与司法独立性问题亟需立法规范。

  二、网络环境下突发事件法制体系建立应该考虑的问题1. 网络突发事件中政府特别授权与公民权利保护问题一方面,政府为了国家安全和社会公众的利益,有权采取各种必要的措施,甚至必要时对公民有一定的合法权利限制,以确保网络突发事件的有效处理。但另一方面,任何限制均有个最低限度。公民权利最低限度是指在网络突发事件发生过程中,政府对公民权利的限制要以网络突发事件本身的需要为限度,不能以网络突发事件为由而剥夺公民其他正常行使的权利,即在网络环境下突发事件紧急权力的行使过程中,公民的有些基本权利也不能被限制。

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  我国宪法对处理网络环境下突发事件时,对公民的基本权利最低限度如何保障方面没有做出规定,但可以参照我国加入的一些国际公约的相关规定。如联合国 1976年的《公民权利和政治权利国际公约》所规定的在紧急状态下不受限制的基本权利,包括生命权、免受酷刑权、免于奴役和被强迫役使权等。

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  2. 网络突发事件中网络舆论监督的法律界限平衡问题在网络突发事件中,网络舆论监督必须注意几个法律界限之间的平衡:法律监督权与名誉权的冲突与平衡,法律监督权与公民隐私权的冲突与平衡,法律监督权与司法权的冲突与平衡,法律监督与保守国家秘密的冲突与平衡等。这里以法律监督权与名誉权的平衡为例:网络环境下突发事件法律监督常常表现为对他人过错或错误行为的揭露性地批评报道,尽管在多数情况下是在陈述客观事实,但批评报道本身就暗含了一种评价的味道在里面,这种批评味道的评价会对网络舆论的监督对象本身产生或多或少的影响,一旦网络舆论监督权行使不当,就很有可能导致对他人名誉权的侵犯。作为公民的名誉权,受法律保护,而舆论监督权也是受法律保护的一项重要的政治权利。在我国目前的法律实施过程中,对网络舆论监督权的保护明显低于对名誉权的保护,从而导致网络舆论监督权不能更为有效地施行。要使网络舆论监督权真正有效地施行,就需要在法律上对网络舆论监督权进行一系列的规范,明确其免责条件。

  如这些免责条件可包括监督内容真实可信,评论公开、公正,对公务人员的报道无恶意等。

  3. 网络突发事件中信息公开程度问题目前发生的网络突发事件中,许多是由于信息没有及时公开,公众的知情权得不到保障而引起的。公众由于不了解情况,就容易受到虚假信息的误导。加上一些网络出于某些考虑,进行推波助澜的炒作,从而导致网络突发事件呈爆炸性的发展态势。如贵州瓮安事件、甘肃兰州“路桥费”事件即是由于政府没有及时公开信息,最终导致网络事态升级的事件。于2008年5月1日实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》第一章第一条规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例”。

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  一些地方政府如《上海市政府信息公开规定》就明确使用了公民知情权的概念。

  但任何信息的公开是有一定限度的,公开什么,何时公开,如何公开仍旧需要立法加以规定。因此建立网络环境下突发事件法制体系时,需要从国家立法的角度考虑信息公开程度的界限问题。

  三、网络环境下突发事件的法律规制举措1. 完善《突发事件应对法》的相关条款根据《突发事件应对法》中存在的形式缺陷和规定泛化缺陷的问题,在完善《突发事件应对法》时,一是以宪法为出发点和根本准则来修订《突发事件应对法》中法律权威性有所削弱的问题;二是要对《突发事件应对法》的相关规定进行具体化,使之具备执行层面的可操作性,这可通过制定《突发事件应对法》的具体实施细则来进行完善。

  2. 整合现有的应急法律法规体系根据法律规范效力的等级差异和一般的法理精神,对现有突发事件的应急法律法规体系进行全面和系统的整合,以实现应急法律法规体系内部的协调统一。 在对现有应急法律法规进行整合的过程中,可以借鉴发达国家的经验,针对网络环境下突发事件中的一些发展阶段、发展关键点来进行“一阶段一法”的尝试,改进我国目前所采取的“一事一法”的做法。如采用“一事一法”时,关于《防洪法》和《地震应急法》就都有相关预防条款,并可能同时建立两套预警系统,而如采用“一阶段一法”时,这两部法律中的预防部分就可以整合为一部统一的《灾害预防法》。

  3. 规范政府应对的法制保障机制关于政府应对的法制保障机制,可以通过网络环境下突发事件的不同阶段来进行处理,具体来说:(1)网络环境下突发事件预警及准备阶段的政府应对法制保障。网络环境下的突发事件的预警阶段,政府应当依法通过建立预警机制,开展网络突发事件应对知识和应急法制的宣传教育、培训和演练,来提高公民危机意识和有效防范和应对网络突发事件的能力。

  在网络环境下的突发事件的准备阶段,政府则应依照法律规定,建立网络突发事件处理机构,完善对网络突发事件应急预案的制定,全面应对网络环境下的突发事件。同时发挥政府主导作用,有效调配资源,组织社会团体和广大民众的力量,使得网络环境下突发事件的应对工作在法制轨道上运行。

  (2)网络环境下的突发事件处置阶段的政府应对法制保障。在网络环境下的突发事件的处置阶段,政府应首先考虑采取有效措施控制和消除危机因素,恢复正常的社会秩序。其次按照网络突发事件中政府特别授权的法律规定,及时、真实地进行信息公开,制定并严格执行相关的处置法律制度;再次当公民的合法权益由于突发事件的发生受到侵害,能依照法律依法得到救济。

  (3)网络环境下的突发事件评估恢复阶段的政府应对法制保障。在网络环境下突发事件逐步平息之后,就要进行评估和恢复正常的社会秩序,处理在突发事件中所遗留的一系列亟待解决的问题。首先是对政府特别授权的总结。在网络突发事件结束以后,对突发事件处理全过程中政府特别授权运用妥当与否进行总结,以保证政府特别授权的有效实施,使政府顺利完成突发事件评估恢复阶段的各项工作;其次是对私人合法利益的救济。在突发事件政府特别授权过程中,虽有行政征用、补偿等相关规定,但仍有可能对公民的合法权益造成侵害。2008年《中华人民共和国国家赔偿法》的修改完善,使得许多赔偿领域有了确定的衡量标准,公民获得国家赔偿有了法律依据。与此同时,对公民的救济行为也不得影响政府特别授权的行使和行政强制措施的实施。

  4. 加强网络舆论引导的法制建设(1)改革网络舆论引导体制。突发事件中网络舆论引导效果不佳主要是由于网络舆论引导难度大、引导经验不足及引导制度不健全造成的,要解决网络环境下舆论引导的问题,首先,要改革舆论引导的管理机制,即着力解决相关网络舆论引导机构的多头管理问题,在大部制等政府体制改革的大背景下建立科学合理的引导体制,促进网络舆论引导中的政府职能转变和管理机制创新;其次,建立政府网络信息引导和舆情研究中心,引导网络舆论和化解社会矛盾;第三,充分发挥行业组织如中国互联网协会和非政府组织如中国民间网络安全协会的作用,建立网络环境下实行自主管理的规范的网络虚拟社区。

  (2)政府网络问责制度。网络环境下突发事件中,要充分保障公民对政府进行批评和问责的权利,推行政府网络问责制度,并提供一个宽松的网络舆论引导环境。在司法诉讼过程中需要政府等原告举证来证明这种批评和问责是出于恶意,同时对网络媒体的地位和责任进行相关的法律规定。首先,网络媒体要正确选择对待网络上的各种信息,并对信息源做科学合理的区分,将有限的力量放到较为权威的门户网站信息上;其次,综合各种信息源所提供的信息,进行全面比对,核实其真实情况;再次,利用法律中的证据规则对网络舆论所提供的信息进行调查和取舍,尽可能借鉴法律流程建构起完善的网络舆论引导的相关法律制度。

  (3)加强传播主体的法治规范。突发事件特别是在网络环境下的突发事件中,更需要加强传播主题的法治规范。首先,规范网络接入服务商引导网络舆论的责任。必须从法律法规上明确网络接入服务商在网络舆论引导工作中的责任,促使其把经济效益和社会责任有机统一起来;其次,规范网络内容服务商引导网络舆论的责任。当前,一些网络内容服务商在内在利益的驱动下,以网络海量信息和自由传播为借口,放弃监管职责和网络舆论引导的责任,任由小众话题变成网络群体性事件。因此,必须规范网络内容服务商引导网络舆论的责任,才能确保网络群体性事件在初始阶段被及时发现和有效引导;再次,规范网民引导网络舆论的责任。网络已经成为公众重要的民主表达渠道,必须依法保护公众的上网权利和传播权利,防止类似河南王帅事件、内蒙古吴保全事件和山东曹县段磊事件再次发生。但是,网民发帖、引导舆论必须在法律范围内实施,如违反法律制度,就必须承担相应的法律责任。目前需要从法律层面严格规范网民特别是一些网络推手引导舆论的责任,防止一些个别或局部事件发展成网络群体性事件,进而影响社会稳定。

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