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苏南模式中地方政府公司主义的功过得失

时间:2012-07-30作者:夏 永 祥来源:中国论文库
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  改革开放以来,我国不同地区从本地实际出发,走出了具有自己特色的发展道路,形成了众多的发展模式,苏南模式即是其中影响最大者之一。几十年来,围绕苏南模式的研究成果,可谓车运船载,连

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  改革开放以来,我国不同地区从本地实际出发,走出了具有自己特色的发展道路,形成了众多的发展模式,苏南模式即是其中影响最大者之一。几十年来,围绕苏南模式的研究成果,可谓车运船载,连篇累牍。然而,正如古诗所云:“横看成岭侧成峰,远近高低各不同。”不同的学者所处的学科领域不同,站在不同的角度,依据不同的理论,运用不同的方法,必然会得出不同的结论。加之由于苏南模式本身是不断发展变化的,因此关于苏南模式的研究也就不可能穷尽。美国斯坦福大学的政治学教授戴慕珍曾用“地方政府公司主义”来概括“苏南模式”的主要特点[1],温铁军教授等则进一步运用地方政府公司主义理论对苏南地区过去30多年的发展道路进行剖析和总结。

  这些研究成果极有价值。对于地方政府在苏南地区发展中的主导作用,目前学界已经达成共识,无人否认。但是对其作用,则评价不一。

  我们认为,对于“苏南模式”中的地方政府公司主义,既不能全盘肯定,更不应全盘否定,而应该具体分析。

  一、运用“地方政府公司主义”理论来解读

  苏南运用“地方政府公司主义”理论来解读苏南地区的发展道路,其研究思路和逻辑,大致可以归纳为:苏南地区30多年来的发展过程,主要表现为工业化过程;工业化的不可逾越的前提阶段是资本积累,特别是资本原始积累;为了进行资本积累,就必须要有相应的制度安排与制度变迁。

  循着这个逻辑,重点是研究改革开放以来苏南地1042012.4区的制度变迁过程,而制度变迁的本质,则是如何处理政府与市场的关系,于是,便引出了“地方政府公司主义”理论。

  应该说,对于苏南地区发展过程中的“强政府,弱市场”特点,学术界已经广泛认同,这也是苏南模式区别于温州模式和珠三角模式的主要特点。但是,真正把这一特点上升到理论高度,并且概括为“地方政府公司主义”的,则是美国斯坦福大学的戴慕珍教授,她在考察苏南地区的乡镇企业发展过程后,提出了“地方政府公司主义”这一概念。其大意为:“一方面,在经济发展的过程中,地方政府具有了公司的许多特征,官员们像一个董事会成员那样行动;另一方面,在地方经济的发展过程中,地方政府与企业密切合作,一个地方政府协调辖区内各个经济事业单位,似乎是一个从事多种经营的实业公司。”[3]运用“地方政府公司主义”理论来分析苏南地区改革开放以来的发展过程,可以发现:第一,“地方政府公司主义”产生的根源,一是上世纪80年代初期的财税体制改革,中央财政与地方财政分灶吃饭,由此使地方政府产生了发展地方经济、增加财政收入的强大冲动与压力;二是自上而下的政绩观,主要用国内生产总值(GDP)、财政收入、利用外资等经济指标来考核各级政府官员的政绩,地方政府官员在其任期内这些指标完成得越好,他的政绩越突出,获得升迁和提拔的机会也就越多,即所谓“有为才能有位”;三是个人激励机制,即地方政府官员可以从本地经济发展中获得许多制度规定外的好处,如各种福利和豪华消费等。

  第二,苏南地区是我国“地方政府公司主义”的典型代表,“在中国特色的发展经验中最具政府公司化意义,最具有政府直接配置资本、干预分配色彩的典型地区,就是苏南”[2]。早在乡镇企业创办初期,地方政府就通过贷款担保等形式,深度介入到乡镇企业的资本积累过程中去,并且获得了不菲的好处。而当乡镇企业负债过高、发展陷入困境时,地方政府又把乡镇企业当做包袱甩出去,退出对乡镇企业的干预,诱致乡镇企业进行改制。特别是在全国实施沿海经济发展新战略的背景下,地方政府更以乡镇企业为筹码,招商引资,实行产业的国际扩张。苏南地区真正的跨越式发展,是在最近十多年的国际化和外向型经济发展阶段,也正是在这一阶段,“地方政府公司主义”表现得淋漓尽致。一方面,地方政府广泛而深入地介入到招商引资活动中,制定招商引资政策,担当招商引资主体,政府官员亲自出马,带队出国,推介项目,同时兴办工业园区,筑巢引凤;另一方面,地方政府动用财政资金,投资兴建大批国有企业,直接从事经济活动。在中央提出对国有经济布局进行战略性调整的大背景下,苏南地区对于经济效益差的国有企业,从甩包袱的目的出发,大批退出,任其破产倒闭或被兼并,同时又斥巨资,在所谓的高新技术产业及第三产业领域,兴建了大批企业。令人难以想象的是,即使在一些闻名全国的本来应该以外资为主的工业园区,也有许多大型国有企业的身影,控制着园区的发展命脉。所以,为了全面准确地解读改革开放以来苏南地区的“地方政府公司主义”现象,就必须从乡镇企业发展开始,一直延续到乡镇企业改制、民营经济及外资经济发展的整个过程。可见,在苏南地区经济发展过程的每一个阶段,都可以看到地方政府忙碌的身影,是典型的政府推动。

  用“地方政府公司主义”来概括苏南地区的经济发展道路特色,确实是抓住了要害。但是,对于这个问题,我们还可以从更广的视野,运用其他理论和方法,进行补充和深入研究。“地方政府公司主义”涉及政府职能的界定和转变,涉及经济体制改革的成败得失,它的要害在于政府职能的错位与异化。无论是按照马克思主义的阶级冲突理论,还是按照卢梭的社会契约理论,国家和政府产生以后,它的主要职能在于履行管理社会、化解社会矛盾和冲突的职责。只是在上世纪30年代的经济大危机之后,伴随着罗斯福新政和凯恩斯主义的出现,西方国家的政府才增加了管理经济的职能。但是,自上世纪70年代以后,新自由主义重新抬头,并至今一直占据统治地位。政府的经济职能被严格限制在最小的范围内。我国则不同,在计划经济体制下,政府是全能型政府,它不仅负有社会管理的职能,而且负有经济管理的职能。政府的经济职能,不仅表现在“裁判员”角色上,而且表现在“运动员”角色上。从中央到地方的各级政府,都奉行“公司主义”或者“公司化”,直接投资兴办了无数国有企业,垄断了全社会的经济活动。改革开放以来,在1992年邓小平南方谈话和中共十四大召开以前,虽然国家提出了要利用市场的调节作用,要允许非公有制经济的存在和发展,要转变政府职能,但是由于在理论上仍然坚持“计划经济为主,市场调节为辅”,批判市场经济,因此政府就很难从经济领域中退出,转变政府职能也就只能是一句空话。

  在苏南地区,具体表现为政府为乡镇企业的贷款担保,以及对其人事安排、经营活动和剩余分配的深度介入。邓小平南方谈话和中共十四大召开后,虽然在理论上似乎确立了市场经济的主导地位和改革方向,但是在实践中,这种转变并不是很顺利的,国家原有的许多经济职能,此时以宏观调控的名义被改头换面地保留下来,甚至进一步得到强化,结合此时的分税制改革,就演变为“中央政府公司主义”与“地方政府公司主义”在形式上的的分化,各级政府仍然保留着对经济资源配置的绝对支配权,因此,转变政府职能的任务也就远远没有完成。

  那么,各级政府,特别是地方政府为什么要如此留恋和维护、强化自己的经济职能呢?它们“进入”和“退出”经济活动的依据到底是什么呢?也许,布坎南的公共选择理论有助于对这一问题的解释。公共选择理论的主要贡献和价值在于:揭示了政府也是一个“经济人”,是一个特殊的利益集团,他们的利益并非任何时候都和社会利益是一致的,从而提出了对政府行为进行监管的忠告和建议。转贴于中国论文库 http://www.lwkoo.com

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