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食品安全危机中的政府责任问题研究

时间:2012-02-18作者:温志强来源:中国论文库
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  【关键词】食品安全,政府监管,责任  作为公共产品的提供者,政府要对影响力巨大的公共安全事件负责。在食品安全链条中,市场监管的环节是政府应当履行的责任之一。  政府监管食品市场不

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  【关键词】食品安全,政府监管,责任

  作为公共产品的提供者,政府要对影响力巨大的公共安全事件负责。在食品安全链条中,市场监管的环节是政府应当履行的责任之一。

  政府监管食品市场不力的原因分析

  首先,法律体系不完善、执行效力不足。目前我国已经初步建立了以《食品安全法》为主的食品安全法律体系。与食品安全相关的法律近20部,食品安全方面的管理条例近40部,但与《食品安全法》配套的法律、法规仍需完善。总体来说,虽然我国这方面的法律建构还落后于发达国家,但梯形状的食品安全法律体系已经初步形成。关键的问题在于有法不依、执法不严。实际上,将问题食品生产者向司法机关的移送率很低,判刑的更少,形同虚设的法律无法起到有效的威慑作用。

  其次,食品安全监管体制上部门职责不清。2009年《食品安全法》的颁布,我国形成了在食品安全委员会协调下的“分段管理为主,品种管理为辅”的食品安全多部门联合监管模式。我国食品安全监管主体包括食品安全委员会、卫生部、农业部、食品药品监督管理局、质检总局、工商行政管理总局、国家环保局等相关部门,这些主要监管部门之间衔接不畅。当某一项执法活动波及众多部门时,相关执法部门会因为害怕影响其他部门利益而裹足不前,也会害怕引起重复执法的嫌疑而畏首畏尾。除此之外,地方政府的政绩观形成了地方保护主义,公然无视食品安全。如在已经查处的“三鹿事件”中,石家庄政府在维护当地龙头企业的过程中就存在着带有地方保护主义色彩的行为。

  第三,食品安全监管技术支撑薄弱。首先,我国食品标准不统一。如卫生部、农业部、国家质量监督检验检疫总局、工商行政管理局等都设有各自的质检系统,但是这些系统的大多数资源并未共享。其次,食品标准的制定缺乏公信力。利益集团的运作使得我国食品政治出现更加错综复杂的怪相,也使标准监管这一技术手段难以落到实处。

  第四,缺乏风险管理、信用体系。目前,我国尚未建立食品安全风险管理机制,传统的食品安全管理更多地倾向于事后管理,以致形成了一种“媒体曝光—相关部门迅速行动—有关责任人表态—偃旗息鼓、风波平息—迅速遗忘—下一事件曝光”的逻辑怪圈。近年来,这种管理方式已愈来愈不能满足现代食品安全管理的需要,弊端逐渐出现。据专家指出,要将监管的关口不断回溯,建立起基于风险管理理念的“从农田到餐桌”全过程监管。除此之外,诚信体系的缺失在很大程度上助长了食品问题的泛滥。

  第五,社会公共监督机制的缺失。近年来我国重大的食品安全问题大都由媒体曝光开始,各种和食品安全有关的行业协会在食品安全监管的过程中近乎于集体失语。行业协会在食品安全管理体系中应发挥以下作用。通过行业自律强化行业内部管理;与政府沟通,传递行业资讯;www.lwkoo.com联系消费者,依据消费者的需求来完善行业内部的管理。但从其实际操作效果来看,并未达到预期目标。

  消费者缺乏食品安全知识,尤其是城市低收入居民、农村人口存在收入少、信息交流不畅等问题,由于举报机制不健全,对举报者的保护不够,奖励不能兑现,群众主动举报的积极性不高,未能充分发挥公众的协同监督作用。

  完善食品市场监管体系的对策建议

  首先,完善法律体系、提高执法效力。从立法、司法的角度来看,我国的《食品安全法》与原来的《产品质量法》、《消费者权益保护法》等相关法律之间的协调性较差,亟需将各个法律法规统一起来。一是制定产品责任法。现有与食品有关的法律都没有明确食品安全责任的归责原则,这不利于激励食品供应者提供安全食品。二是应当加强食品安全配套法律法规的制定工作。在国家和省级层面加快补充完善食品安全监管配套法规、管理办法和实施细则。特别是在部门职责细化、行业准入标准、违法责任追究、诚信体系建设等方面,出台更具操作性的法规政策。有法不依、执法不严是我国食品安全监管不力的重要因素,急需建立失职、渎职问责制度,需修改现行消费者维权法律,受到问题食品伤害的消费者可以要求失职、渎职的监管部门承担责任。

  其次,协调监管机构。目前,国际上通行的食品安全监管模式主要有“分散模式”和“集中模式”两种。“分散模式”指食品安全监管职能主要由多个部门负责“。集中模式”指将所有与食品安全有关的监管职能集中到一个部门。我国采用的“分散模式”虽然表面分工明确,但在实际的运行过程中往往容易产生职责不清、职能交叉、效率低下等问题。

  从加强食品安全监管力度的角度,首先需要合理归并现有监管机构职能。只有合理归并现有监管机构的职能,对监管中存在交叉处重新分工,或者干脆采取一竿子插到底的“集中模式”,才能彻底解决重复监管的问题。

  其次,扫除缝隙监管的空白。目前的监管体系在某些环节存在着无人监管的盲区,对此必须明确具体负责监管的机构,并严格实行问责制度。再次,要统一食品安全标准制定权。可以考虑在食品安全委员会下设立食品安全标准委员会,负责拟定国家食品安全标准。收回其他部门的国家标准制定的权,行业标准也必须与国家标准保持一致。

  第三,加强食品安全监管技术支持。在食品安全标准体系中,要以食品质量标准和卫生安全标准为核心,完善国家食品质量安全检测检验体系,提升检测能力,以期建成覆盖全国的食品质量安全监测网。首先,加快建立独立、权威、公正的食品安全实验室,提高食品污染检测水平,为食品安全监管提供有力的科技支撑,同时加强快速检验设备的配置,使大范围、短时间的食品安全检测成为可能;其次,在全国范围内,尽快建立污染物和食源性疾病的监测站,并保证监测站所采集的样本能够体现全国的平均水平;

  再次,设立专门的技术机构,负责国家食品安全监测工作的协调、数据处理、统计分析、信息交流等工作。

  第四,开展食品安全风险管理。2010年,卫生部牵头组织相关职能部门在全国启动了风险监测工作,对粮、油、米、肉、蛋等,还有一些日常消费食品,都列入了监测的范围。各级食品安全监管机构进行食品安全的风险管理,初步预计要在省一级的政府部门建立危险评价机构,该机构负责通过预报模型以及其他方式,推动食品危险性评价的进一步发展。积极组织科学家加强前沿问题的研究,通过合作研究、技术咨询等形式,使之为食品安全风险性管理服务。同时要重视与国际组织(如世界卫生组织、国际联合流行病机构等)保持密切联系,从中吸取国际上最先进的风险管理经验。

  第五,进行食品安全信息管理。定期公布质量抽检结果,及时发布食品安全信息,建立食品营养信息数据库。此外,作为食品安全的第一责任人,企业也应尽力提升产品的质量并及时公布产品的质量信息。由于食品市场中的信息不对称现象的存在,政府亟需建立一个信息披露体系。政府可以通过这个体系及时向公众告知市场中食品的状况。

  在此基础上建立食品安全信用档案,对食品质量安全情况实行跟踪监测,渐渐形成优胜劣汰的淘汰机制。

  第六,加强公众参与食品安全监管。首先,强化行业协会的建设。政府应鼓励食品企业、相关部门、人员组建行业协会。政府的管理工作重点可转至行业协会的资格评估、对其披露的信息和推荐的产品实行监控。此外,还可委托其制定、修订食品质量安全标准,并为消费者提供相关的食品安全信息,进而大大降低市场信息不对称的现象。其次,提高公众的食品安全意识。应在全社会范围内加大食品安全宣传力度,使消费者知道该如何运用法律手段维护自身利益。

  (作者单位:北京大学公共管理学博士后流动站在站博士后,天津师范大学政治与行政学院副教授、博士、硕士生导师)

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