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我国政府绩效管理面临的问题与对策分析

时间:2011-12-29作者:温舒婷来源:中国论文库
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  【摘要】在全面综述国内外政府绩效管理研究文献的基础上,文中系统地分析了现阶段我国政府绩效管理存在的主要问题,并提出了切实可行的对策建议。  【关键词】政府绩效;绩效评价;对策  

  【摘要】在全面综述国内外政府绩效管理研究文献的基础上,文中系统地分析了现阶段我国政府绩效管理存在的主要问题,并提出了切实可行的对策建议。

  【关键词】政府绩效;绩效评价;对策

  近年来政府绩效评估引起了国内外学者的高度关注,有关政府绩效评估的文献也不断出现,中外学者对政府绩效管理作了不同程度的研究。不同民族、传统、文化、背景下的国家对绩效评估的着眼点却有很大差异。比如,西方关注人的主体精神与法制的有机结合问题,而东方则往往注重权威与服从的实际效果。这些学者虽然分析的角度不同,但从根本上推动政府绩效评估制度的发展,为绩效评估制度的研究打下坚实的理论基础。为了进一步提高我国政府的绩效和执政能力,我们有必要把国外先进的管理理念引进到我国政府中来。

  1国内外相关研究综述

  国外学者对政府绩效评估的研究成果很多,大致可以分为以下三类:①第一类侧重从理论分析的角度入手,研究分析美国政府绩效评估的“应然”状态。Marc Holzer(1976)提出了国家生产力中心(NCPP)开发绩效评估程序;Robert S.Kravchuk和Ronald W.Schack(2006)探讨了《政府绩效与结果法案》(GPRA)对公共部门的政策制定者形成的挑战,提出政策制定者不应该用绩效指标替代对项目的专业知识和直接管理,而应只将其作为表明是否需要展开进一步调查的示标;②第二类介绍当前美国政府绩效评估的活动,总结其有益的经验,并分析其面临的困境。Frank Fischer(2007)讨论了美国政府绩效测量的方法与技术以及基准化实践;Jasper(2003)以联邦政府机构的实践为基础,对在GPRA框架下三者之间的关系进行了分析;③第三类文献以测量为基础,分析美国政府绩效评估的实施情况,研究政府雇员或公众对政府绩效评估活动的认识与评价。

  国内学者对于政府绩效评价的研究较晚,但近年来取得了大量成果,归纳起来,主要体现在以下四个层面:①基于政府绩效评估的价值趋向分析和行政文化的视角进行研究。这方面文献有彭国甫(2004)从行政文化的角度对政府绩效评估价值取向进行了分析;唐检云、李美华(2006)中西方公共行政文化差异的视角对政府绩效评估的文化基础进行系统分析,对实现政府绩效评估的目标起到了积极的指引作用;②对政府绩效评估的主体及利益相关者的研究。漆玲(2000)从利益相关者理论出发,分析了政府、公众、人大组织的等作为政府绩效评估主体的优劣性,并研究了学术组织作为政府绩效评估主体的效用;③对于政府绩效评估的技术方法及指标体系的研究,主要包括政府绩效评估指标的设计、平衡分析卡、应用层次分析法运用等;④对于政府绩效评估的流程和实施方案进行研究。蔡立辉(2002)提出了政府绩效评估应由收集资料、确定项目目标、划分评估项目、确定评估结果及对评估结果进行使用的行为体系。

  综观国内研究文献,大多涉及政府绩效评估的理论阐释以及国外研究方法的介绍,但是较少考察中国传统文化和国内外行政管理制度的差异,在借鉴国外发达国家的管理方法和管理工具缺乏对我国行政生态环境的系统分析。

  2我国政府绩效管理中存在的问题

  2.1绩效管理观念滞后

  当前的“观念障碍”主要表现在两个方面:第一是中国传统的、根深蒂固的“官本位”思想形成的障碍。所谓“官本位”就是以做官和升迁作为衡量一个人生存价值的基本标准。其表现是,在官就居高临下,盛气凌人;在民则“畏官”、“敬官”、唯唯诺诺。在这样的心态下,谁还敢去监督政府官员。政府、官员也难以平常心态面对下属或百姓的评价、监督。更何况这个评价监督的标准、方式、程序以及评价结果的使用等等,全部的工作要由他们自己制定、执行。第二是“理性经济人”意识的淡漠形成的障碍。绩效管理归根结底是商品经济、市场经济的产物,而在中国这个有着悠久的传统经济历史,有着汪洋大海般小生产思想的国度里,人们对商品的认识刚过20年,对真正意义上的市场的了解还不满10年,他们在国有企业的生产领域里计算成本、效益都不熟练,还要到行政领域计算成本、效益,自然更感困难。

  2.2政府体制不够完善

  我国的政府体制缺位表现在以下几个方面:第一、政府职能界定不科学、不明晰,导致许多部门的管理工作交叉重叠、相互矛盾,没有构成一个有机的职能体系,因而使现有的绩效指标设定和考核工作混乱无章、盘根错节,缺乏必要的整体统一性和系统性。第二、政府所承担的社会角色没有做出及时转变。绩效管理要求重新对具体行政活动中的政府角色进行定位,主张还权于公民、还权于社会。在这种思路的引导下,政府理应加速角色转换过程,纠正计划体制下角色错位影响,使政府以“社会服务制”和“社会参与者”的身份发挥重要的公共服务和引导规划作用。但在当前政府的管理过程中,许多政府对自身所担负的社会角色认识不明确,依旧自觉不自觉地以经济管理者的身份直接介入社会经济活动中。第三、组织结构的层级制带来绩效管理活动程序复杂、效率低下、权力集中的现状。绩效管理实现了政府由重过程和投入向重结果和产出的转移,充分尊重组织中的因素,它主张尽快地由规则驱动转向任务驱动。这就要求政府体制创新:组织结构扁平化。我国以前维系公共组织的部层级成了推进绩效管理的组织障碍。

  2.3评估体系不够健全

  绩效评估的体系应该包括以下几个方面:评估主体,评估指标,评估方式,评估反馈。第一,评估主体不齐全。从评价的参与者来看,政府绩效评价存在评价主体缺位的误区,即或者只重视自我评价,漠视社会评价,或者只注重社会评价,而忽视自我评价。第二,没有建立科学的评估指标体系。我国目前存在一种以GDP为主的评价政绩的片面方法。片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标。第三,评估方式存在误区。从评估的方法上来看,政府绩效评估存在着重视定性评估、忽视定量评估的误区。从评估手段上来看,我国对政府部门的评估主要是定期进行评估,缺乏严格的监督制度。第四,忽视绩效反馈与改进。评估的结果只有通过反馈,让评估对象了解绩效状况,才能将评估主体的期望传达给对象,然后针对存在的问题制定合理的改进方案并付诸实施。在绩效改进中,可通过培训明确问题所在及原因,提高行政能力,达到绩效管理的目的。事实上绩效管理中,反馈和改进环节往往被忽视或弱化。有一项政府调查足以说明问题。在考核、评估前,46%的人对评估的计划、内容和程序不了解;考核评估之后,52%的人不知道结果为何。

  2.4评价方法不够科学

  目前,我国对公务员个人绩效考核还处于传统的人事考核阶段:即依据“德、能、勤、绩、廉”这样一种笼统的绩效指标来加以考核。这种考核的内容与公务员个人的工作职责没有明确的联系,很难反映公务员个人的实际工作状况。因而在实际执行的过程中大多都流于形式,既无法帮助公务员了解自己的绩效不足到底在哪里,以及如何才能进一步改进自己的绩效。同时,由于考核标准和依据不清,也经常导致上级无法向下级解释考核的结果。造成这种情况的一个重要原因在于我们长期以来对政府公务员所从事的工作并没有进行深入的职位分析,很多重要的问题都没有明确的答案。在这种情况下,在对公务员个人进行绩效考核时,便只能用一种相对模糊的标准来进行衡量。类似的情况也反映在对领导干部的民主评议上,这种评议方式尽管对于评估领导干部的工作作风和工作能力起到了一定的作用,但由于评估指标过于抽象,针对性差,所以很难将评估结果应用于对领导干部的奖励、晋升或降职、岗位调整等其他人力资源管理决策,也无法告知被评价者到底如何才能改善自己的绩效。

  3完善我国政府绩效评估制度的对策

  3.1因地制宜地设计绩效指标体系

  必须根据各个公共部门绩效的具体体现方式,设计适应各个公共部门绩效衡量的有效可行的具体绩效指标体系。对于公共部门的可量化产出应设计量化指标体系,难以量化的产出则遵循如下原则来设计指标:具体的、明确的、切中目标的、可衡量的、可评价的;能够实现的;现实的而非凭空想象的;具有时限的。同时在设计绩效指标的时候还必须把握好以下几对结合关系:①内部指标与外部指标相结合;②数量指标与质量指标相结合;③肯定性指标与否定性指标相结合;④技术性指标与民主性指标相结合;⑤客观性指标与主观性指标相结合;⑥指出性指标与回报性指标相结合;⑦工作指标与业绩指标相结合;⑧行政成本指标与业务成本指标相结合;⑨个体指标与团体指标相结合;由于组织的目标经常变化,因此绩效指标体系应该具有一定的灵活性和弹性,并不断地接受重新检查和修改。

  3.2加强绩效管理的制度化、法制化建设要保证绩效管理改革能不断深入发展,不至于中途夭折或停顿,就必须把绩效管理改革纳入制度化、法制化的轨道,以确保改革连续性和延续性。①以立法的形式确立绩效管理的地位,保证绩效管理成为公共部门管理的基本环节,以促使公共部门努力提高绩效;②从法律上确立绩效评估的权威性,确立绩效评估机构的独立地位,独立对政府机构进行绩效评估,并向公众公布评估结果;③确立绩效管理工作的制度和规范,对绩效管理全过程(制订组织的愿景、使命和目标,制订绩效计划,实施计划,绩效沟通,绩效评估)作出详细规定,使绩效管理工作有法可依,有章可循。

  3.3进一步完善民主参与机制

  成功绩效管理需要整个组织管理者和职员的共同努力,这就需要形成中层管理者和职员对那些实现结果所需活动的举措会支持,或者至少不反对,并让他们参与到制定与执行绩效管理的过程中来。在公共部门改进自身绩效的努力中,缺乏全体职员的积极参与,就意味着改革将面临更大的困难,更容易被拖延。既然公共部门的本质是为公众服务,那么政府绩效的最终评判权就应取决于公众。因此,改进公共部门绩效必须取得公正的关注与参与,取得公众的认同与支持。否则,政府绩效管理改革就缺乏合法性和有效性。公共部门必须保持与公众充分、及时、有效的沟通。

  3.4稳步发展和优化组织能力

  绩效管理的有效实施要求机构发展战略规划、运作计划、业绩测评以及项目评价的能力;创新、试验以及对最佳实践方法研究的能力;实施业绩信息运用之管理方法的能力。为此需要对组织进行变革,以使组织形成基于绩效的相应能力。

  具体可以做如下工作:①大量引进绩效管理方面的专家或人才;加强对组织管理者或职员的培训;②授权、激励以使政府工作人员全身心投入工作;③变革组织文化,以形成基于绩效的组织文化;④建立电子政府,它可以使政府组织趋于扁平化,使信息的传递、沟通、反馈更为迅速快捷,提高政府运作的效率与质量。可以为公民广泛深入地参与提供便利,增强政府与公民互动。

  3.5建立健全绩效管理信息系统

  信息是绩效管理的基石,因此必须建构有效的政府活动状况和公众意愿的信息反馈的渠道和方式,保障信息能在不同层面和不同系统之间迅捷顺畅地流动和获取。应充分利用现在信息技术,实现信息管理的现代化,提高信息收集、处理的速度和质量,同时创造信息透明度,社会公共部门保持与公民社会的充分的沟通和有效的互动,这对改进政府绩效极为重要。提高政府公共部门的绩效,是公共管理始终追求的目标之一。西方发达国家的绩效管理改革的实践表明,绩效管理对改进和提高政府的绩效发挥了极为重要的作用。绩效管理要发挥其功效,必须与其他的改革措施有机结合在一起,形成一种制度合力。

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