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政府管理创新的影响因素浅析

时间:2011-12-16作者:唐兴霖,唐琪来源:中国论文库
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  摘要:在社会变迁的大背景下,政府管理创新既构成社会变迁的重要内容,又成为社会变迁的重要推动力量。作为社会变迁的政府管理创新受制于多重因素,从社会变迁视角看,影响政府管理创新的因素

  摘要:在社会变迁的大背景下,政府管理创新既构成社会变迁的重要内容,又成为社会变迁的重要推动力量。作为社会变迁的政府管理创新受制于多重因素,从社会变迁视角看,影响政府管理创新的因素包括:经济代价的权衡;理性官僚制悖论;文化保守性与“官本位”思想和社会结构性张力。从深层次讲,这些因素可以概括为影响政府管理创新的经济、政治、文化以及社会因素构成的有机整体,这从根本上决定了政府管理创新决不仅仅是单纯从技术层面就可以做到的,只有解决这些因素的合力问题,才可能推动政府管理创新。

  关键词:社会变迁;政府管理;创新

  近十年来,政府管理创新一直是我国学术界研究的热点。2005年6月,中国(广东)政府管理创新国际研讨会从九个专题来讨论政府管理创新,形成了中国政府管理创新研究的一个框架体系。国家行政学院李习彬教授运用系统科学理论建构起一套一体化的中国政府管理创新体系。

  通过对现有政府管理创新的文献梳理和分析,我们发现,中国政府管理创新研究主要呈现以下特征:第一,从研究的时间跨度看,政府管理创新研究是中国最近十年来学术研究的一个热点命题。第二,从研究内容来看,中国政府管理创新研究涵盖的内容相当广泛,基本上都包含了2005年政府管理创新国际学术年会九大主题和李习彬教授所提出的中国政府管理创新体系的七个层次。第三,从研究层次来看,中国政府管理创新研究基本上处于较低层次,即主要集中在方法、技术层面上,体制文化层面较少。第四,从研究视角看相对单一。当前学界的研究主要从为什么需要政府管理创新、怎样创新这一视角出发来分析,忽视了对政府管理创新的影响因素进行分析,特别是从社会变迁视角出发研究的文献更少。因此,本文以社会变迁为出发点,对政府管理创新的影响因素进行初步的探讨。从社会变迁角度看,影响政府管理创新因素包括:经济代价的权衡;理性官僚制的悖论;文化保守性与“官本位”思想的遗留和社会结构性张力。这四大因素直接关系到政府管理创新的持续力,只有把这些因素在政府管理创新过程中加以重视和解决,才有可能真正实现政府管理创新。

  一、经济代价的权衡

  任何创新都会付出代价,而基于经济因素的考量常常成为抵制创新的重要理由。政府创新是一个完整的体系,任何一个层次的创新都需要经济的投入,而政府作为特殊的主体,与自主经营、自负盈亏的企业完全不同,政府依托的是公共权力汲取财政来支持运转,缺乏成本—收益核算使得政府往往缺乏降低成本的动力,动力机制的缺乏使得政府往往忽视“节流”而更加注重“开源”,即想方设法地去获得更多收入。这种动力机制缺乏的突出反映就是在项目的投入和选择上表现为政府更多关注项目的投入,而忽视产出。当然,政府不是一个纯粹的经济生产性组织,其目标也并非经济组织那样单纯的获取利润,正是由于政府目标的复杂性,使得政府投入和产出很难科学的量化。“当成本—收益分析的结果为我们所讨论的组织所欢迎时,接受一定创新的可能性就被大大提高了”。

  现实中的成本—收益分析,使政府异化为只关注收益而忽视成本的“经济组织”,而政府绩效评估的引进似乎专为改进这一问题,然而我们知道绩效评估仅仅是一种手段或者工具,并不能解决全部问题,更不能成为政府的目的。在当代中国,很多地方都把政府绩效评估引入作为政府管理创新的一个重要方面,似乎只要经过政府绩效评估,政府的绩效水平就能得到提升,政府的能力就能凸现出来,殊不知政府绩效评估只是政府管理创新的一种技术、手段、方法,处于政府管理创新的最低层次,它不能解决体制问题,更不能解决政府管理创新的价值问题。

  同样,政府服务的客体具有两重性,一方面,按照新公共管理的界定,政府服务的客体是政府的客户,客户的满意度的高低直接决定了政府的生存和发展,否则则会陷入哈贝马斯所说的“合法化危机”;另一方面,政府发展所依赖的资源必须来源于其服务的对象,政府的顾客需要为政府的支出买单。既是客户又是政府支出着力点成为政府与人民之间永恒的悖论。

  毫无疑问,政府管理创新所产生的经济支出也必须由民众来承担,民众的支持和认可会决定政府管理创新的成败,而政府由于缺乏控制成本的动力,政府管理创新所带来的收益并不一定能够冲抵成本,在民众看来,其获益的大小会直接反映到为政府支出买单的激情。唐纳德·克莱恩曾说:“当许多或大多数人都可以接受现状或是逐渐变迁的情况时,对那些操作变迁的人而言任何主要的变迁都是利弊参半的,这可能是不可避免的。社会系统中力量的动态互动就是指任何稳定的均衡都必须至少表现出对那些卷入变迁的人们的各种要求和需要作出局部的适应。在这样的环境中,大变迁如果希望被接受的话,就必须得到那些受它影响的人们的欢迎。”[2](PP98-105)在政府管理创新过程中,政府公共权力的实际承担者肯定会受到政府管理创新的影响,对他们而言,经济付出的考虑很少,政府管理创新无疑会打破既定的利益格局,或多或少的也会影响到其经济收益,而公民则不然,公民对政府而言的双重特性决定了公民既是政府服务的客户又是政府支出成本的承担者,很显然,政府所作出的任何决策无疑都会对民众产生重大的影响,而民众对政府的决策越发关注。

  二、理性官僚制的悖论

  中国在完成政府整合和确立公共行政之后,彻底结束了中国“一盘散沙”的局面。在马克斯·韦伯看来,理性官僚制模式由于建立在理性—合法权威基础之上,是人类理想化组织的形式,其准确性、连续性、纪律性、严整性、可靠性保证了行政的高效率。但是,理性官僚制模式的产生和发展是有条件的。韦伯认为,“职务的这种现代形态的社会和经济的前提包括:货币经济的发展;行政管理在数量上的扩展;行政管理任务强度和质的扩大及内在的发展;官僚体制的纯技术优势;官僚体制结构和运行手段的集中;相对拉平的经济和社会差异等”[3](PP278-323)。事实上,韦伯的理性官僚制模式本身有其不可逾越的障碍,从它提出以来,批评声音一直不断,“官僚主义”的产生正是理想官僚制孕育的负面效应的集中体现。“官僚主义”负面效应使得理想官僚制模式所要强调的高效率成为一种空想。“因此,在许多国家,官僚制就成为了‘官僚主义’的同义语,是低效组织的代名词”。

  中国在完成政府整合和公共行政重塑后,追求理性官僚制模式的高行政效率是政府管理模式变迁的重要内容,甚至成为唯一的追求。

  忽视官僚制内在的缺陷以及中国官僚制的特殊原因①,中国即使建立起一套完善的理性官僚制,行政效率也是悖离于理性官僚制所追求的目标。况且在改造过程中,官僚制不但没有为我们带来所应有的高行政效率,而官僚制的负面效应———“官僚主义”却凸显出来。当官僚主义已经成为现实政府行政活动的一种常态,长久在追求高效率理性官僚制所日积月累成一种习惯的时候,官僚主义习性就成为政府管理创新的强有力的抵制因素。导致政府管理缺乏活力,逐渐走向理性官僚制追求高效率的反面,成为政府管理创新和社会变迁的阻力变量。理性官僚制目标和结果之间的悖论导致理性官僚制成为政府管理创新的阻力因素,难怪有学者提出,“突破官僚制是政府管理的新愿景”[5](PP7-8)。但是,要注意的是“一个官僚组织变得越成熟,它就越不可能死亡”。转贴于中国论文库 http://www.lwkoo.com

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