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国家立法行政强制对城管执法的规制作用

时间:2011-10-30作者:卢仿杰来源:中国论文库
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  导读:将于2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》对我国行政强制的设定和实施作了明确的规范,创设了许多新制度,作出了许多新规定,将对城管执法带来重要

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  导读:将于2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》对我国行政强制的设定和实施作了明确的规范,创设了许多新制度,作出了许多新规定,将对城管执法带来重要影响。实施行政强制措施的影响涉及行政强制执行的权力集中、委托、依据、程序和期限等诸多方面,实施行政强制执行的影响包括代履行的授权、催告程序的设立、和解制度的建构、强制拆违的程序、申请法院执行的期限与制度等方面。

  《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)是行政领域中的一部重要法律,与《行政处罚法》、《行政许可法》并称为行政立法的“三部曲”。该法历经五次审议,于2011年6月30日经第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过,自2012年1月1日起施行。《行政强制法》对行政强制的设定和实施作了规范,创设了许多新制度,作出了许多新规定,对城管执法将带来重要影响。城市管理行政执法机关(以下简称城管机关)掌握行政强制权并能够根据行政实务需要依法作出行政强制行为,具有重大现实意义和法制功能意义[1]。本文对《行政强制法》施行对城管执法带来的影响作一分析。

  一、对实施行政强制措施的影响

  行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。城管机关有权实施的只有查封(场所、设施或者财物)、扣押(财物)以及法律、行政法规规定的其他行政强制措施。《行政强制法》对城管机关实施行政强制措施的影响主要体现在以下几个方面:(一)确立了相对集中行政强制措施权城管机关依据行政处罚法行使的是相对集中行政处罚权,但是否能行使相应的行政强制措施权呢?如果与行政处罚有关的行政强制措施不由城管机关行使,相对集中的行政处罚权就难以落实。因此实践中城管机关或根据地方性法规、规章,或根据法理行使着行政强制措施权。但这个问题一直存在争议。有的观点认为,行政处罚权和行政强制措施权是两个独立的行政权力,依法取得相对集中行政处罚权的城管机关并不当然取得相应的行政强制措施权。行使相对集中行政处罚权的行政机关不能同时行使相关的行政强制措施权[2]。

  《行政强制法》第17条第2款“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”的规定,确立了相对集中行政强制措施权。这样从法律的层面直接授予城管机关相对集中的行政措施权,不需要由国务院或者省级人民政府一一授权。相关行政处罚权集中到城管机关后,与行政处罚相关的行政强制措施权就从原行政机关的职能中分离出来,由城管机关实施。

  (二)行政强制措施权不得委托

  根据一般的行政法理,为了确保行政管理权的运作效率,提高行政管理效果,行政职权委托他人行使乃行政实践的确切需要[3]。《行政处罚法》规定,行政机关依据法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合规定条件的组织实施行政处罚。因此,城管机关许多下属事业单位根据委托以城管机关的名义行使行政处罚权。在《行政强制法》草案审议时,有些常委会组成人员和专家指出,目前行政强制措施的执法主体比较庞杂,有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施,有的甚至雇佣临时人员执法,执法的随意较大,侵害公民合法权益的情况时有发生,影响了法制的严肃性和政府形象,因此,《行政强制法》第17条第1款规定,行政强制措施权不得委托。这样,城市管理行政执法系统内受托行使行政处罚权的事业单位,就无权实施行政强制措施。

  (三)法律、法规以外的规范性文件不得作为实施依据行政强制措施由法律设定。尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定查封、扣押的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。因此,城管机关只能依照法律、法规的规定实施行政强制措施,不能以规章、政府文件为依据来实施行政强制措施。另外,地方性法规不能设定“其他行政强制措施”,因此城管机关不能以地方性法规为依据实施“其他行政强制措施”。

  (四)实施行政强制措施应当遵守法定程序《行政强制法》规定了实施行政强制措施的程序,其中告知程序、制作现场笔录程序以及制作决定书程序是目前城管执法实践中没有实行或容易忽略的。

  告知程序:应当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。

  制作现场笔录程序:应制作现场笔录;现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明;当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。

  制作决定书程序:城管机关决定实施查封、扣押的,应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。

  (五)实施行政强制措施应当遵守期限为了促使当事人能接受调查处理,不少地方性法规对查封、扣押财物的期限没有作具体的规定,而是原则规定可以暂扣至当事人接受处理或接受处罚后。如《上海市市容环境卫生管理条例》第25条第2款规定“当事人接受处理后,城管执法部门应当及时返还暂扣的物品与相关工具”。

  《行政强制法》明确规定了查封、扣押的期限不得超过30日;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长30日。但是,法律、行政法规另有规定的除外(如《无照经营查处取缔办法》规定实施查封、扣押的期限不得超过15日)。延长查封、扣押的决定应当告知当事人。《行政强制法》施行后,就不能以地方性法规的规定来确定查封、扣押期限,而必须依据《行政强制法》的规定。另外,依据《行政强制法》第69条“本法中十日以内期限的规定是指工作日,不含法定节假日”规定,查封、扣押的期限是含法定节假日的。强制执行的影响行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。行政强制执行包括行政机关强制执行和申请人民法院强制执行,其中城管机关强制执行的方式包括加处罚款;拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;排除妨碍、恢复原状;代履行;其他强制执行方式。《行政强制法》对城管机关行政强制执行的影响主要体现在以下几个方面:(一)对代履行作了普遍授权,统一了代履行条件在城市管理领域,曾有不少法律、法规、规章的条款对当事人逾期不履行城管机关整改决定作出了可以由他人代为履行整改决定,并由违法行为人承担代履行费用的规定。如《杭州市市政设施管理条例》第57条规定,“损害市政设施和影响市政设施安全的行为,由城市管理行政执法机关责令行为人限期改正,逾期不改正的,市政设施行政主管部门可组织实施代整治,费用由行为人承担”。但以前没有专门立法,相关条款对代履行的主体、费用、程序等问题规定的也不系统、不完整。

  《行政强制法》第50条规定,行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行。转贴于中国论文库 http://www.lwkoo.com

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