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政府内部和外部的管理:不同的理论关注

时间:2011-10-12作者:薛恒来源:中国论文库
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  摘要:行政学创立以来就包含着政府对内部和外部事务管理两个领域。行政学研究对两个领域区别的忽略造成了影响行政学发展的基础性缺陷。政府内部和外部行政管理有着不同的

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  摘要:行政学创立以来就包含着政府对内部和外部事务管理两个领域。行政学研究对两个领域区别的忽略造成了影响行政学发展的基础性缺陷。政府内部和外部行政管理有着不同的管理内容、特点和理论关注。从学理上明确两者之间的分野和定位,将为行政学研究趋近行政真实、指导行政实践开辟新进路。

  关键词:政府;内部管理;外部管理;理论;关注

  区别政府内部和外部行政管理不仅是公共行政研究对象的基本分类,也是公共行政逻辑和事实相统一的基本要求。但是,在当代公共行政的研究领域、研究方法不断拓展趋新之际,对这两个行政管理领域的区别却一直未加辨正,从而导致公共行政研究某种基础性的认知缺失和对象遮蔽,影响了公共行政学研究对行政真实的反映。为此,本文拟对行政学中政府内部和外部管理不同的内容、特点、研究的基础理论取向作一探讨。

  一、行政学两个管理领域的“混沌”之困

  作为一门理解、研究行政活动的学科,公共行政学在创立之初就包括了两个研究领域:第一,政府行政系统自身的管理研究;第二,政府作为整体对外部公共事务管理和服务的研究。

  这样的区分早在1887年就已出现。美国学者威尔逊当时指出:“行政学研究的目标在于了解:首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次,政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。在这两个问题上,我们显然更需要得到启示,只有认真进行研究才能提供这种启示。”[1](P1)不难看出,“政府能够适当地和成功地进行什么工作”,所指是政府的职能,即政府对外部公共事务的管理和服务;而“政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”,指的是政府自身管理,即政府机构内部如何科学地组织配置人、财、物、信息、技术等资源,以较低的行政成本完成对社会公共事务的管理任务。不过,威尔逊尽管提出了行政学应该包含的两大研究领域,但并没有沿着这一思路继续求索。

  因为,众所周知,威尔逊的论文旨在阐述和论证在不同的国家制度下,行政管理的相对独立性和共通性,从而将行政与政治、法律(宪法)区别开来,而不是对尚在襁褓之中的行政学研究对象进行结构分析。威尔逊之后,行政学百年进步,渐成显学,其名称也因时合缘不断翻新①,但行政学这两个领域之分及其进一步的深入研究却一直未受重视。在改革开放以后中国行政学恢复时期,虽然有学者提出过行政学研究的对象包含行政机关对国家事务和内部自身管理两个方面,但并未就此展开论述。此后,绝大多数行政学论著对这一问题均化约处理,只是在行政法学的著述中对“内部行政行为”和“外部行政行为”之分有一定的提示,以至于在不少行政研究人员的眼中,似乎不存在政府内部和外部管理的区别。

  行政学两个管理领域的混同导致对公共行政管理对象的认知出现了偏颇。目前,行政学的基本内容包括了行政管理的组织、职能、人事、领导、决策、执行等主要方面。然而,这些内容的一部分,如行政组织和人事属于政府内部的管理领域;而另外一部分,如行政职能、行政执法、公共财政等则是政府作为“主体”,对“国家和社会公共事务”进行的管理。两者的管理主体、管理性质、管理关系是不同的。对政府内部和外部的管理内容的混淆,影响着人们对行政真实状况的认知,形成了教研与实践之间的隔膜,说明中国行政学研究在新的理论、方法和计量技术不断出现之时,在一些重要的基础性问题上却还存疑留白。对这些为人所忽略的问题加以再回眸,不仅可以使行政学研究“强基固本”,更重要的是使之更加趋近行政实践,理论地再现公共行政的客观系统和客观过程。

  二、政府内部和外部管理的基本内容政府内部和外部事务管理两大领域应该是行政学研究的基本框架。它们既有联系,更有区别。联系是在行政过程中两者并不截然分开,并且存在着前提与目的的关系;区别则是两者管理的主体、内容、方式方法都有着显著的不同,从而构成了各自独特的行政管理模块。

  1.政府内部管理的基本内容

  政府内部管理是指政府组织系统内部的管理,是各级政府机构的管理主体对政府组织内部人、财、物、信息、设施等行政资源和工作流程进行的管理,其目的是以有效率和效能的方式履行政府职能。从行政学的研究对象看,政府内部管理的基本内容大体有:(1)行政组织;

  (2)行政领导;(3)规划和计划管理;(4)决策管理;(5)执行管理;(6)绩效目标管理;(7)行政内部控制和协调;(8)组织信息沟通;(9)行政人事管理;(10)行政预算管理;(11)机关事务管理;(12)行政监督;(13)政府间协同等。这意味着,从对政府组织系统及其管理主体的分析入手,考察政府内部管理的各个方面,描述政府内部组织间资源的配置和协同运行的过程,从而展现政府机构内部管理体系化、逻辑化的管理流程。

  上述内容的列举是一个框架,各部分可以层层分解细化。如,“行政组织体制”可以分为:①行政组织理论及组织模式;②中国行政组织系统;③当代中国行政组织变革与创新。

  “中国行政组织系统”又可以分为:a.中国行政组织的地位和作用;b.中央行政组织和地方行政组织及其条块关系;c.行政组织的内设部门;d.行政组织中的党政关系等。又如,“规划和计划管理”可以分为:①规划、计划编制管理;②规划、计划实施管理;③规划、计划的执行和检查。如此逐渐细分,反映出政府机构内部管理的真实状况。

  2.政府外部管理的基本内容

  政府外部管理是政府依法对国家和社会的公共事务进行的管理,亦即“政府能够适当地和成功地进行什么工作”。现代社会,行政管理的空间范围不断扩大,管理的事务种类日益繁多。因而,行政管理可以依据不同的分类标准和研究视角进行层级行政、专业行政等不同的划分。与前述的政府内部管理的内容相呼应,政府外部管理的基本内容有:(1)行政职能;(2)公共行政主体;(3)行政参与;(4)行政公权;(5)行政责任;(6)行政规范;(7)公共财政;(8)行政执法;(9)行政审批;(10)行政服务;(11)电子政务;(12)行政改革;等等。

  这是循着政府外部管理的职能、主体及权力、管理的规范、资源、管理行为及方式等脉络来展开的。其内容及逻辑顺序和政府内部管理迥然不同。当然,上述框架性划分也可以层层分解细化。由于其内容人们多半耳熟能详,在此不赘。

  政府内部和外部管理相应地存在着某种关联,但在基本面上有着各自的分野和定位。例如,政府外部管理中的“公共财政”与政府内部管理中的“行政预算管理”当然有联系,但前者是指:①政府收支的合理性和合法性;②政府的公共收入;③政府的公共支出;④政府预算和决算报告与权力机关的审批;⑤政府的公共收支改革等问题。而后者则是:①政府内部预算计划和决算报告编制的原则和方法;②我国政府机构普遍采用的编制方法及其依据;③预算编制和审核的过程;④审计机关的财务审计等。

  又如公务员制度中的考试录用和选举任职,前者曾引发了公务员制度的根本性改变,后者则涉及到更为宏阔的民主政治进步问题,两者过去和现在的外部性影响是如此巨大,以致只能将其归入政府外部管理的“公共行政主体”的内容中,而不能归于政府内部日常的人事或人力资源管理中。转贴于中国论文库 http://www.lwkoo.com

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