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国外官员财产申报制度的

时间:2011-05-17作者:刘桂兰,郝继明来源:中国论文库
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  摘要:学习、借鉴国外官员财产申报制度的有益经验,对健全与完善我国官员财产申报制度具有重要意义。本  文总结了国外官员财产申报制度的典型特征,探讨了国外官员财

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  摘要:学习、借鉴国外官员财产申报制度的有益经验,对健全与完善我国官员财产申报制度具有重要意义。本

  文总结了国外官员财产申报制度的典型特征,探讨了国外官员财产申报制度对我们的有益启示。

  关键词:财产申报制度;典型特征;公职人员

  中图分类号:D630.3文献标识码:A文章编号:1007-8207(2011)03-0060-03

  官员财产申报制度是政治文明进程的重要组成部分,是国家政治民主的必然要求。自1883年英国《净化选举、防止腐败法》出台以来

  ,被称为“阳光法案”的官员财产申报制度就已成为世界各国防止公共权力腐败的关键性制度安排。纵观世界各国现有的官员财产申报制度,

  对有效约束和规范官员的行为,对反腐倡廉,对树立政府和官员的良好形象都起到了积极的作用,并得到了民众的认可。因此,学习、借鉴国

  外官员财产申报制度的有益经验,对健全和完善我国领导干部财产申报制度具有重要的意义。

  一、国外官员财产申报制度的典型特征⒈申报制度法律化。1883年,英国国会通过的《净化选举、防止腐败法》是世界上第一部关于财产

  申报的法律。此后,世界各国纷纷效仿,以法律的形式确定本国的官员财产申报制度。例如:1960年,新加坡出台了《防止贪污法》,作为对

  其的进一步完善和补充,在1988年又出台了《没收贪污所得利益法》,而后又相继出台了《公务员指导手册》和《公务员服务条例》,以进一

  步完善防止公务员贪污腐败的法律体系。1978年,美国国会颁布了《政府行为道德法》,1989年改名为《道德改革法》,以法律的形式正式确

  立了官员财产申报制度。

  1981年,韩国制定了《公职人员伦理法》,1993年又通过了《公职人员伦理法》修正案,为财产申报制度等反腐败政策奠定了法律基础。

  其后,韩国又相继出台了《防止腐败法》和《腐败公务员处罚强化对策》。1981年,泰国公布了《关于国家官员申报资产与负债的王室法令》

  。此外,法国、菲律宾、加拿大、我国台湾地区也以法律的形式分别颁布实施了《关于政治生活财产透明度法》、《公共官员与雇员品行道德

  标准法》、《公职人员利益冲突与离职后行为法》、《公职人员财产申报法》,确保了财产申报制度的法律化。

  ⒉申报主体全面化。世界各国对财产申报主体的规定非常全面,既包括公职人员也包括其家庭成员。尽管他们对申报财产的公职人员及其

  家庭成员的范围规定得不尽相同,但一般都包括父母及子女。俄罗斯、尼日利亚、新加坡、泰国、巴基斯坦等国规定,只要是公职人员必须进

  行财产申报。而美国、韩国、法国、埃及、墨西哥则有所区别。美国规定凡立法、行政、司法等联邦机关中年薪在5万美元以上的高级官员均须

  申报财产。

  墨西哥法律规定,在政府机构工作的从科长到总统的各级官员都要定期主动地向监察部进行财产申报,对工作性质容易产生贪污腐败行为

  的海关、移民局、税务局、工程项目的一般管理人员等也要进行财产申报。韩国四级以上的公务员、埃及除第三级各档次以外的其余工作人员

  都要申报财产。有些国家还规定执政党的各级干部也必须申报财产。如津巴布韦1984年民盟党二大通过的《领导人准则》规定,党的官员要定

  期向组织报告个人收入及财产状况。对于申报财产的公职人员家庭成员的范围,许多国家和地区一般规定公职人员的配偶和子女,包括离婚生

  、私生、收养、结义、过继等子女。如韩国规定未成年及成年子女均须申报,加拿大规定受抚养子女,澳大利亚规定全部或者主要依靠父母供

  养的子女等。有的国家和地区还规定应申报财产的家庭成员包括公职人员的父母,其中含生父母、岳父母、公婆、继父母、养父母等,基本上

  可以防止财产的转移。

  ⒊申报范围广泛化。对于申报范围,各国规定得都比较广泛。国家公职人员及其家庭成员所拥有的薪金收入、劳务收入、存款、动产和不

  动产、有价证券、无形财产权甚至债务,只要属于财产或与财产有关,都要申报。韩国对现金、存款、股票、国债、公债、公司债券等有价证

  券,债权、债务和无形财产权在1000万元以上的,对黄金、白银、宝石、古董和艺术品在500万元以上的都规定必须申报。巴基斯坦对珠宝饰物

  都要求申报。美国对申报财产的范围规定得最为细致,包括三类。一是可估价的财产。包括申报人在前一年中各种收入的来源、数量、形态和

  各种赠礼的来源、日期、数量。若其年累积值超过100美元时必须申报;而且收入的来源和形态规定包括股利、利息、租金、资本收入等。过去

  一年中所收受的非至亲所送的各种交通性、住宿性和娱乐性礼物超过250美元的必须申报;过去一年中所收受的各种赔偿,累积总值超过250美

  元,在贸易、商业或投资和生产上的财产收益超过1000美元,在过去一年中,对各债权人的负债总额超过10000美元的,过去一年中,采购、贩

  卖和交换不动产,证券、债券价值超过1000美元的,都必须申报。过去一年中,在私人公司、非营利性组织、劳动组织、教育机构或其他非美

  国的机构中担任职员、经理、合伙人、代表、顾问等的收入必须申报。二是不可估价的财产,包括购买日期、实物财产中利息的购买价格,实

  物财产的征税价值等必须申报。三是申报人的配偶和子女在任何方面所挣得的超过1000美元的收入必须申报,配偶获得的礼品及关于交通、住

  房、食物或招待的来源也要申报。

  ⒋受理机构规范化。对于财产申报的受理机构是专设还是兼理,虽然各国的规定不同,人数也不一样,但都非常规范化。泰国主要是反贪

  污委员会,新加坡是内阁廉政署,尼日利亚是公共行为规范局,美国是政府道德署,墨西哥是联邦监察总署,俄罗斯是国家税务局。法国因申

  报主体的不同受理的机构也不同,总统候选人为宪法委员会,议员为议院办公厅,大区区长等为专门设立的委员会。应申报财产的官员将填好

  的申报表呈送有关受理机构后,由受理机构在个人财产报告上注明收到报告的日期并负责调查处理与建档。

  ⒌申报时限固定化。各国公职人员财产申报的时间比较固定,便于申报工作的常规化开展。时间规定大致有三种:一是就职申报,即就职

  后在法定时间内按照规定申报财产。我国台湾地区规定新就职人员要在3个月内申报财产。美国规定,大选中成为总统、副总统或者议员候选人

  的,必须在成为候选人之日起的30日内或者当年5月15日或此前申报其财产状况。韩国规定公职人员因职级晋升或直接任命而属于“申报义务者

  ”的范围时,应在1个月内申报财产事项。我国澳门地区规定申报人自开始担任有关职务之日起90日内须提交申报书。二是定期申报。我国台湾

  地区规定,公职人员要在每年11月1日到12月31日定期申报财产一次。美国规定公职人员要在每年5月15日或此前,申报上一年度的家庭财产情

  况。韩国为每年的1月份申报上一年度的财产变化情况。三是离职申报。即公职人员任期届满或者不再从事国家公务活动,或者因年龄原因离退

  休时,应对其全部财产进行申报。法国为离职时或期满前,墨西哥为离职后30天内,埃及为离职后2个月内。除上述申报期限外,有的国家还规

  定,公职人员在上级领导的要求下应随时申报。

  ⒍申报方式公开化。财产申报只有公开才便于监督,世界各国对申报方式基本上都采取公开的方式。有的采取全公开原则:所有申报材料

  都可供人查阅,特别是少数高官的申报材料要定期刊载于公开发行的公报上,民众及媒体经由公报而无须申请查阅就可掌握这些重要官员的财

  产及变动情况。如法国,政府一般把官员申报的财产公布在《政府公报》上,以便公众监督。而美国采取的是有限制的公开原则,即把申报资

  料整理成册,放在法定场所,查阅者只需以书面形式注明自己的姓名、职业、住址、要求内容和目的就可查阅相关人员的财产资料,但对担任

  要职的各级各类官员的申报材料却在相关公开报刊上公开。俄罗斯采取的也是有限制的公开方式,由大众新闻媒体以书面形式向有权任命该职

  务者提出请求,然后由后者转交干部部门,干部部门在一个星期内把有关资料再转交媒体。

  ⒎核查追究严厉化。各国法律都明确规定了对公职人员不履行财产申报义务的严厉制裁措施。美国对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申

  报者,法院可判处1万美元以下的罚款。对故意提供虚假信息者,可提起刑事诉讼,被处最高25万美元的罚款或判5年监禁。对不进行财产登记

  、不申报变更事项和不提出说明材料、不诚实地进行虚假的财产登记、不申报外国人赠送的礼品等公职人员,公务员道德委员会可要求给予解

  任和惩戒。在法国,若议员、政府成员未按规定申报财产或报送竞选账目的,可在一年内取消其被选资格。各国对财产申报情况的核查,一般

  都由专门的人事、廉政监察、议会组织及司法部门承担。如美国司法部专设廉政公署,墨西哥设监察部,新加坡专设反贪局,埃及设非法收入

  局。同时,核查机构也根据公民举报进行有重点的核查。许多国家还特别规定,凡实际生活水平高于官员收入水平,或其财产收支明显超过合

  法收入,差额较大,当事人又不能解释原因的,其超额部分均以贪污论处。

  ⒏配套措施完善化。世界各国为了使公职人员如实申报财产,都制定了比较完善的配套措施。有的国家实行社会安全号码制度,即所有公

  民都要使用其身份证与安全号码从事各类社会活动,这样,每个公民的金融活动、经济状况和社会信用情况都可以受到有效监控。有的国家制

  定了财产申报内容与核查意见公开化制度,任何人都可以查阅公职人员的财产申报内容和审核结论。还有的国家推行“金融真名制”,所有社

  会成员办理银行业务都以真名进行,同时还规定,过期不换真名的银行存款及账户上的其他财产均由国家没收。

  还有一些国家鼓励群众举报,瑞典对失实举报的群众甚至可以不予追究责任。这些措施使公职人员的收支情况全面置于专门机构和全社会

  的监控之下。

  二、国外官员财产申报制度对我国的启示国外官员财产申报制度的成功推行,既反映了当代公共管理改革要求权力公开透明的趋势,也反

  映了建立民主法治政府的时代精神。我们要在反思和学习国外经验的基础上,立足我国的具体国情,创造性地制订具有中国特色的官员财产申

  报制度。

  ⒈要扩大财产申报的主体,细化财产申报的内容,进一步解决如何申报的问题。无论是1995年中央颁布的《关于党政机关县处级以上领导

  干部收入申报的规定》,还是2001年发布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定》,抑或2009年颁布的《领导干部个人事项报告制

  度》,所规定的申报主体和内容都比较狭窄,而国外规定的主体不仅包括全体国家公务员,而且包括参照公务员标准掌握一定公共权力和利益

  资源的其他单位工作人员。就申报内容来说,我们仅规定申报官员个人所拥有的财产,不包括家庭共有的财产。而国外一般将官员个人及其亲

  属的所有动产、不动产、债权、债务等一并纳入申报范围,申报时还须注明来源、估价方法和变更情况等。所以,我们的申报主体应该包括全

  国范围内乡以上党政机关、人大机关、政协机关和各级法院、检察院的所有副科级以上及参照人员,上述人员在财产申报时,还要将其配偶、

  未成年子女、父母的财产一并申报,以防止申报主体转移财产。在申报内容方面,除了工资性收入、奖金、财产性收入等各种正当收入外,申

  报内容还应该包括房地产、私家车、价值在1000元以上的贵重物品、存款(包括人民币存款和外币存款)、各种有价证券、债权和债务。在申

  报财产时要说明自己财产的来源,以方便监督。

  ⒉要规范财产申报的种类,明确财产申报的时间,进一步解决如何公开的问题。目前,我国的官员财产申报制度实际上是向组织申报而不

  是向公众报告。国外财产申报的目的是要让公务员的收入公之于众,让百姓监督。所以,我国财产申报的种类和时间安排要设计得更加科学和

  严密,比如财产申报可以分层次、有重点、有区别地公开。可由受理机构置于法定场所,公众办理相关登记手续后即可以查阅和复印,也可以

  通过政府网站或其他途径公开。当然,为保证官员的人身和财产安全,对财产申报资料的公开范围和细节要进行必要的限制,不能不加限制地

  全部公开。另外,对官员的任职申报、在职申报、离职申报时间要尽快明确、规范。比如任职申报,可要求申报主体任职后1个月内申报自己的

  财产;在职申报,可要求申报主体根据家庭财产变化情况,一年申报一次;离职申报,可要求申报主体在离职前1个月内申报。

  ⒊要树立受理机构的权威,完善财产申报机制,进一步解决如何监督的问题。目前,各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的申报,

  并报送相应的上级组织人事部门备案,一方面,申报受理部门权威性不够;

  另一方面,因为缺乏相对独立的申报执行监督机构,各个机构自行其是,缺乏统一协调性,监督难免流于形式。笔者认为,要想使财产申

  报制度成为一项行之有效的制度,可以考虑建立一个规范的、独立的受理和执行监督机构。或者按照现行的体制,由各级党的纪律检查机关和

  政府监察机关负责官员财产申报。党员干部向纪检机关申报,党外干部向监察机关申报。申报主管机关要加强对申报项目的审查。监督的手段

  应包括公开的和秘密的两种,尤其是对有明显违法收入嫌疑的官员,要采取秘密侦查手段进行调查。

  ⒋要加快财产申报的立法,加大对违反申报要求者的处罚力度,进一步解决如何追究的问题。借鉴国外的做法,对拒不申报或者虚假申报

  的官员,除给予党纪、政纪处分外,还应该引入刑罚机制,加大处罚力度,以确保财产申报制度的严格执行。目前,对官员不申报或不如实申

  报财产的情况,最多只是批评教育或一般的党纪、政纪处分,力度不到位。而建立健全官员财产申报制度,必须要加大官员不申报和不如实申

  报的受处罚成本。美国对财产申报表格作假的,不仅处以5万美元的罚金,还判入狱。所以,我们可以考虑在《刑法》中增设“国家工作人员拒

  不申报财产罪”、“不如实申报财产罪”等罪名,各单位对不申报、谎报、漏报、无故拖延申报的,也可以给予当事人直接的处罚。以与《刑

  法》第395条规定的“国家工作人员巨额财产来源不明罪”相呼应。

  ⒌要完善财产申报制度,细化与财产申报配套的法律法规,进一步解决如何堵漏的问题。官员财产申报制度的建立和实施还需要采取一系

  列的配套措施,比如完善金融账户实名制,建立科学的财产评估制度,实行金融电子化等,从而为保证官员财产申报制度的实施提供有力的制

  度支撑。一是完善金融账户实名制,加强金融监管和内控机制建设。一方面,要加快金融和税务系统计算机网络建设步伐,使金融机构与税务

  机构能够准确地掌握每个公民在全国范围内拥有金融资产的状况;另一方面,要加快现金管理制度改革,控制单位和个人提取现金的数量,遏

  制目前普遍存在的现金交易现象;同时,积极推进支付手段改革,逐步实现支付手段的支票化和个人收入的账户化,最终将个人的主要收支情

  况置于金融机构的监控之下。二是建立科学的财产评估制度,防止官员申报的财产与实际财产之间存在明显的差异,保证财产申报的准确性。

  三是实行金融电子化。电子化可以使个人之间的交易有据可查,从而发挥其应有的监督功能,使黑色收入难有藏身之所,起到警戒经济违法犯

  罪的作用。

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  (责任编辑:高静)

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