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行政执法权限冲突及其消解路径

时间:2012-07-04作者:叶灵杰来源:中国论文库
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  摘要: 官僚等级制下的行政执法只在本部门管辖范围内行使执法权力,而权力是存在边界的,边界之间存在交叉地带和真空地带,当出现跨界公共问题时,就会发生权限冲突,它是多种因素作用的结果

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  摘要: 官僚等级制下的行政执法只在本部门管辖范围内行使执法权力,而权力是存在边界的,边界之间存在交叉地带和真空地带,当出现跨界公共问题时,就会发生权限冲突,它是多种因素作用的结果,其中“法律打架”首当其冲。虽然我国探索出多条解决方法,但依然存在不少缺陷,我们可以从五条路径入手解决行政执法权限冲突,分别是完善立法的途径,争议裁决的途径,行政协调的途径,消除执法利益,打造高素质执法队伍的途径以及跨部门合作的途径。

  关键词: 官僚等级制; 行政执法; 跨界公共问题; 权限冲突

  行政执法作为政府执行国家法律、管理社会公共事务的重要手段,已经成为政府管理最具生命力的表现形式之一,由“管理”到“执法”的转变将成为我们这个崇尚“依法治国,法制行政”国家的必然趋势。当行政执法成为政府管理的普遍手段后,问题也随之而来,其中行政执法权限冲突已成了政府部门的心头病。本文拟在对行政执法权限冲突展开论述的基础上,探析行政执法权限冲突产生的原因,并探寻解决问题的方法。

  一、问题的提出

  我国现行的行政体制是上传下达、各自为政的官僚等级制,各行政执法部门独占其管辖领域,在本部门的权限范围内履行职责,少有跨部门的交流与合作。在这种体制下,沿着自上而下的指挥链将命令逐级传达给下级直至基层组织,可以使下级很好地执行命令,但也存在一个问题: 当出现超出执法部门管辖权限的事务,或出现需要跨部门处理的事务时怎么办? 我们知道,权力是存在边界的,它只在法律规定的范围内行使,超出这个边界就是越权,是无效的不合法的,当行政执法部门在行使权力之时,一旦出现跨边界的公共问题,又没有上级强有力的指示,就会模糊于权力边界,或者模糊于所要处理的事务是否在自己行使的权力范围之内,这时乱象就会发生,如图所示:从图 1 我们可以看出,跨界公共问题 p 都涉及部门 a与部门 b 的管辖范围,部门 a 与 b 不仅要处理各自辖区内的事务,还要处理公共问题 p,部门 a 与 b 都相互涉及对方,如果部门 a 要处理公共问题 p 的话,也许会引起部门 b的不满和反对,因为在部门 b 看来这是侵犯了其管辖领地,触犯了其利益; 同样的道理,如果部门 b 要处理公共问题 p的话,部门 a 可能会不答应; 如果双方都去处理公共问题 p的话就会发生权限冲突; 而如果双方都不去处理,公共问题p 就成了一个无人管辖的问题。还有一种情形如图 2 所示,公共问题 p 处于部门 a 与部门 b 管辖权边界的真空地带,它既不处于部门 a 的管辖范围,也不处于部门 b 的管辖范围,但又处于整个部门体系范围内的,它必须要有部门去处理它,在部门 a 和部门 b 各自的管辖范围内,因为得到国家法律法规授权,可以使其管辖范围内的事务得到强制性解决,而在图 2 所示中,公共问题 p 并没有被强制性规定由谁来解决。谁都不去解决也不会造成失职,谁去解决的话还会有越权的嫌疑。

  权力边界①是永远存在的,边界与边界之间总会有交叉地带和真空地带,随着社会公共事务不断地发展变化,跨界公共问题会不断增生,各自为政下的行政执法形态越来越无法应对更多更复杂的跨界公共问题,而造成的行政执法权限冲突也会越来越多,魔兽游戏审批权之争、地沟油事件、药水豆芽事件,都无不昭示着解决我国行政执法权限冲突已经到了刻不容缓的地步。

  ①边界,即存在事物的边缘、界线,是一二、何为行政执法权限冲突( 一) 行政执法权限冲突的概念我国学者在行政执法权限冲突方面的研究不多,在其概念的界定上,也尚无统一定论。在界定“行政执法权限冲突”的概念之前,我们有必要检视一下“行政执法”、“行政权限”和“冲突”三个相关性概念。

  关于行政执法的概念,国内学者见解颇多,当下比较有权威的认定是罗豪才、应松年教授主编的《行政法学》里提出的观点: “行政执法是行政机关执行法律的行为,是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为; 或者对个人、组织权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为”[1]。

  关于“行政权限”的概念,叶必丰教授认为,行政权限是指行政主体的职权范围或管辖权问题,即行政权的行使受主管事务、时间、地域和级别或地位等因素的制约问题[2]。换言之,行政权限就是法律规定的行政主体行使权力的范围和界限,一旦超越这个界限就构成了越权,是无效的。

  关于冲突的概念,陈振明在《公共管理学》中对组织冲突的解释是: 指组织间行为的“不合辙”,它可能因组织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发[3]。张光博的观点是: “在民主条件下,冲突是指社会政治集团之间为争取或维持权力、经济利益,改善各自的地位而形成的对抗。”[4]由此可见,对冲突概念的界定众口不一,而且极易与相近的概念想混淆。笔者认为: 冲突可以是两个或多个不同团体、个人围绕同一目标和问题展开的对抗与斗争。

  基于以上检视,我们可以将“行政执法权限冲突”定义为: 两个或两个以上的行政执法主体在行使行政执法权时,由于各种原因,对特定的公共问题都认为自己有或没有管辖权,并做出不合辙的行政行为,从而产生分歧、争执和对抗。发生冲突的主体是两个或两个以上的行政执法机关②; 其原因是多方面的,可以是权力配置不清、管辖领域或事务划分不明确等; 客体是具有跨界性质的公共问题,或者是管辖范围划分不明确的公共问题,其他非跨界性质的公共问题以及非公共问题都不包括在内; 其意思表示是各方都认为自己有或没有管理权; 其行为过程是各方都做出不合辙的行为; 其结果是产生分歧、争执和对抗,一般表现为意见的分歧,相互争执引发口水仗,甚至采取其他更激烈的手段进行对抗。

  三、行政执法权限冲突的原因探析

  ( 一) 法律方面的原因

  1. 法律规范的冲突。规范冲突是指法律、法规、规章以及其他规范性文件对同一事项的规定之间存在矛盾、抵触、不一致的情形[5]。行政执法是行政执法主体执行国家法律、法规、规章的活动,其根本依据是国家的法律规范③,它的一切活动都是围绕法律规范来进行,一旦法律规范发生“打架”,就会导致行政执法权限冲突。

  2. 法律的局限性。法律的局限性表现有法律调整社会关系的不周延性、法律的滞后性和法律语言的不确定性等。

  社会关系是纷繁复杂的,而人类的认识是有限的,法律的制定要受到立法者自身阅历、知识、意识形态等因素的制约,不可能制定出一整套预料一切、包罗万象的规则; 法律不可朝令夕改,而法律所调整的社会关系是不断变化发展的,法律的滞后性就表现为法律的发展跟不上社会发展的要求;

  作为法律载体的语言文字是有局限性的,它不可能穷尽所有事物,在有些具体事务的规定上只能达到一种有限的程度。法律的这些局限性会造成不同部门对同一法律规定的不同理解,还会使法律在界定各部门权限范围时存在一定的盲区,从而形成权力管辖盲区。

  3. 合法性的不明确。行政执法权的合法性来源于法律规范,合法性的权力可以理所当然地在各自的权限范围内行使,各方也会有充分的理由,为维护自己的权力而据理力争,从而发生行政执法权限冲突。像图 2 所示的情况,法律并没有明文规定由谁去执行,谁都有理由拒绝执行,因为各行政执法主体在解决跨界公共问题时的权力都不具有合法性。可以说,行政执法权是否具有合法性为行政执法权限冲突提供了很好的托词。

  ( 二) 行政执法权配置问题与执法部门的“隧道视野”

  1. 行政执法权配置的不合理。我国行政执法权的划分标准往往按照社会事务的类别进行,从而设立各种相应的执法机构,要知道,社会事务种类繁多,变化多端,有些事务是很难进行归属的,这样就会出现执法主体设置的混乱,职能交叉重叠的现象。行政执法权配置的不合理也体现为行政执法体制的不完善。由于行政执法涉及的部门众多,既横向分条,又纵向分层,自成体系,互不隶属,各部门都拥有单独的执法队伍,对有利的问题,大家“积极有为”; 对无利可图的事情,则“消极无为”,互相推诿或者放任不管,致使行政责任难以落实[6]。转贴于中国论文库 http://www.lwkoo.com

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