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构建我国多层次住房权保障法律体系

时间:2012-06-13作者:王笑严来源:中国论文库
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  内容提要:住房权是联合国规定的重要的公民权利,我国于1997年签署并于2001年加入《经济、社会和文化权利国际公约》,承诺为实现公民的住房权而努力。而迄今为止,有关住房权保障方面的法律,

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  内容提要:住房权是联合国规定的重要的公民权利,我国于1997年签署并于2001年加入《经济、社会和文化权利国际公约》,承诺为实现公民的住房权而努力。而迄今为止,有关住房权保障方面的法律,只是2008年被全国人大列为立法规划的《住房保障法》,并没有在宪法中将其作为公民享有的基本权利加以确定,也没有系统的法律法规体系。近年来由于房价的攀升,学界对住房权、住房权保障问题给予很大的关注,但是住房权的保障不仅仅等同于住房保障,要实现我国公民的住房权,就要明确国家保障住房权的多层次义务,建立一个以宪法为基础以住房保障法为中心的,多层次、全方位的住房权保障法律体系。

  关键词:住房权;保障;国家义务

  “住”自古以来就与衣、食、行并列为人类的四大基本需求,是人类生存和发展所不可缺少的重要物质条件。住房问题不仅是经济问题而且是重要的民生问题。“人人享有适当住房",是联合国千年发展目标的重要内容。中国早在建国初期就已经签署了联大的文件,承诺为这一目标努力。然而,遗憾的是到目前为止没有任何一部国内法对公民应享有“住房权”做出规定,也没有系统成文的住房权保障方面的法律,只是政府的文件和政策针对一些出现的住房问题做出调整,制度缺乏系统性、连贯性和权威性。

  2008年十一届全国人大常委会立法规划将制定《住房保障法》列为五年立法规划之一,将其定为十五部研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案,突显了我国政府对住房保障问题的重视,引起了学界对住房保障问题的热议。但是住房保障法“不是保障所有人的住房需求,而主要是保障中低收入家庭的住房需求”〔1〕,住房权的保障也不仅仅等同于住房保障,要使我国公民的住房权真正实现,仅仅依据公民的自我努力还显得不够,国家应在承担国际义务的前提下,将政府保障公民住房权的义务上升为法律义务,明确国家保障住房权的多层次义务,建立一个以宪法为基础,以住房保障法为中心的,多层次、全方位的住房权保障法律体系,通过法律保障措施来明确国家责任、政府责任,只有将两者紧密结合,才能实现住房权。

  一、住房权保障与住房保障

  住房权保障在我国也有学者称其为住房社会保障。一般认为“住房社会保障是由政府直接或者间接对居民购买、建房和租用住房提供各种补贴的一种住房福利制度,住房保障的重点是为住房弱势群体提供基本住房需要。”〔2〕所谓住房保障,是指为了满足居民对住房的基本需要,由www.lwkoo.com 政府通过国民收入的再分配,面向所有社会成员而提供的一种多形式、多层次和多渠道的保障制度。

  笔者认为住房权保障,与住房保障制度既有区别又有联系。住房权保障,指以实现“居者有其屋”为目标而建立的,政府为保护、促进、实现全体公民的住房权,制定的一系列针对住房问题的宏观调控、市场监管、社会保障制度,作为对基本人权———住房权的保障,政府不仅要对一部分住房有特殊困难或低收入居民建立解决其住房需求的住房社会保障制度,实现社会公平,而且要兼顾社会上的其他群体,即那些可以以自己的能力在市场上通过资源配置获得住房的人群,通过宏观调控、市场监管,保持住宅产业与其他产业的协调发展,使市场机制下的住宅价格与居民的收入水平相适,规范和维护市场秩序,保护这部分人作为住房市场消费者的合法权益。可见,住房权保障包含住房社会保障,住房社会保障是住房权保障不可或缺的组成部分。

  二、住房权保障国家义务的来源

  每一项权利都存在与之相对应的义务或责任。住房权作为一项基本人权,根据国际公约的规定和人权法中的重要原则,其义务主体主要是国家。国家对住房权的保障具有层次性,其根据是国际公约的规定和住房权人权的基本属性。

  (一)国际法上———有层次的渐进的保障公民住房权

  《经济、社会和文化权利国际公约》第2条第1款:“本公约每一缔约国承担最大限度地利用其现有资源,个别采取步骤或经由国际援助和合作,特别是经济和技术方面的援助和合作,采取步骤,以便用一切适当方法,尤其是采取立法措施,逐渐达到本公约中所承认的权利和充分实现。”第11条第1款规定:“本公约缔约各国承认,人人有权为他自己和家庭获得适当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当步骤保证实现这一权利,并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”这是关于国家负有住房权保障义务的最权威的阐述。其中重要的内容就是“逐渐达到”,这是作为经济社会文化权利的基本人权与公民权利和政治权利在实现方式上的区别,后者被认为是“立即实现”。“逐渐达到”实际上是承认住房权的充分实现不可能在短期内完成,但是国家保障住房权的义务是即刻产生的,其“逐渐达到”限定于“在其方法范围之内”,并不意味着只有在达到一定的经济发展水平时才能实现,也不意味着国家有权无限期推迟确保人们享受住房权的义务。其真正含义是“要求国家制定有目标、法律上一致和充分的循序渐进政策,确保《公约》所载权利的实现。”这就要求国家从实际出发,按照一定的计划和原则有层次的渐进的保障公民住房权的实现。这是因为,住房权的充分实现和保障要求利用国家的现有资源,包括一国的国内资源和可获得的国际经济或技术援助或合作。国家的现有资源和技术是受经济发展水平制约的,所以住房权的实现要符合国家现有的、可以利用的资源的情况,任何倒退的和激进的住房政策都是不可取的。住房权的保障要符合国家经济和社会发展水平,并随着经济发展水平和国家、国际资源的不断发展而逐渐的完善和实现住房权的保障。

  (二)基本人权———住房权既是生存权又是发展权

  “所谓人权,是人类中每个人及其组合体,为了生存、发展和进步,在各方面应当受到尊重和保障而享有的各种正当权利和自由;国家、社会、国际组织应当承担实现这些权利的义务。”〔3〕人权包括基本权利和非基本权利,住房权是基本人权,是公民最为重要和基本的权利,它是个人保护自己利益的最后“王牌”,这已被国际法所公认。生存权和发展权是基本人权的两大重要内容,作为基本人权的住房权既是生存权又是发展权。

  社会发展到满足了人得以生存的一般条件之后,人们又产生了获取更大生存能力的需要,使生存需要不再停留在“求生”的层次而进化到“生存质量”上来。这时人们对权利的需求不仅仅是“生存”意义上的,对更高质量生存的要求促使了发展权的产生。发展是生存权的必然要求,生存权中包含发展权的内容是社会发展的需要,只有实施发展权,生存权的实现才具有持续性和保障性。

  住房作为人生存和发展的基本生活资料,不是仅仅作为人遮风避雨的地方,不同社会阶层的购买力和偏好导致了对住房需求的差异,人生的不同阶段对住房的要求也处在不断变化之中。住房对于社会低收入阶层或者困难群体而言是维持生活的必需品,侧重对基本生存需求的满足,体现住房权的生存权的属性;而对于高收入阶层而言,仅仅“有房可居”这个基本生存需求的实现,已经不能体现为对发展的追求,而出于对物质生活日趋增大的需求的满足和文化、精神自我发展的渴望,更关注住房权的发展权属性。

  住房权作为发展权的另一层意思,是指随着国家整体经济的发展和社会生活的提高,公民有权获得更高质量的住房,无论是住房弱势群体或是作为高收入阶层的住房优势主体。“人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件”,各国应保障“人人有权享有能达到的最高体质和心理健康的标准”〔4〕。

  三、住房权保障国家义务的内涵

  住房权保障强调国家的义务,这种义务体现在国内法和具体的执行上就要由各级政府来承担,所以住房权保障的国家义务性也可以称为政府责任性。需要指出的是,这种义务既是积极义务又是消极义务,通过政府在住房领域对住房供应及住房生产的直接履行、间接干预来完成。直接履行是指国家、政府运用经济手段,以社会福利的形式直接帮助公民获得住房(此种获得包括获得所有权或使用权),这是公共服务型政府的基本职责;间接手段是指并不以直接援助的形式给予公民住房,而是通过经济、行政、法律手段完善社会经济体制、经济结构、产业结构和市场秩序创造有利的社会经济环境使公民不同层次住房需求获得满足。

  (一)保障对象具有层次性

  根据马斯洛的需求层次理论,人的需求分为生理需要、安全需要、社会需要、尊重需要、自我实现需要五个层次。体现在住房上,除了遮风避雨的生存需要以外,人们还需要安全的住房质量以及社区环境、进行各种社会交往、受到尊重、自我价值的实现。住房权是一项基本人权,是人人都应享有的基本权利,在此层面上,住房权保障的对象是全体公民。但是由于公民个人自身条件、能力、收入的差异导致生活水平的不同,导致需求层次的不同,对住房的需要也不同。对于住房的困难和弱势群体,住房是满足生理需要和安全需要的基本物质保障,而对于住房优势群体来言,住房不仅是生存和安全的保障,还是个人价值、社会地位、进行社会交往的重要场所和标志。这就要求国家在明确划分不同层次的群体的前提下,对这一由住房需求划定的两种社会阶层的住房问题做出不同的政策规划。

  (二)保障内容具有层次性

  住房权保障的政府责任,可作广义的和狭义的理解。根据亨利舒的权利二分法,权利可分为积极权利、消极权利。他把与每种基本权利相对应的义务分为三类:(1)避免剥夺的义务; (2)保护个人不受剥夺的义务;(3)帮助被剥夺者的义务。〔5〕即尊重、保护、实施〔6〕的义务。转贴于中国论文库 http://www.lwkoo.com

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