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发达国家城市水污染治理的比较与启示

时间:2011-05-17作者:高珊 黄贤金来源:中国论文库
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  〔摘要〕城市水污染对人类的生存安全构成重大威胁。我国城市水污染日益严峻。在广泛借鉴欧、美、日等发达国家  已有治理经验的基础上,深入对比中外城市在管理体制、

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  〔摘要〕城市水污染对人类的生存安全构成重大威胁。我国城市水污染日益严峻。在广泛借鉴欧、美、日等发达国家

  已有治理经验的基础上,深入对比中外城市在管理体制、治理方式与监督机制等方面的差异,提出建立分工协作机制、明确市

  场作用、强化法律与公众的监管作用等途径,营造我国良好的城市水环境。

  〔关键词〕城市水污染治理;发达国家;比较;启示

  联合国环境规划署预测水污染将成为21世纪大部分地区面临的最严峻的环境问题[1],且随着我国工业化与城市化进程加快,城市水

  污染严重、水资源短缺。发达国家对城市水环境的治理进行了大量的实践与探索,积累了不少行之有效的经验。深入剖析与比较这些成功案例

  ,不仅能增强人们战胜城市水危机的信心,而且有助于找到我国城市水污染治理的科学路径。

  一发达国家城市水污染治理模式

  发达国家在早期的工业化和城市化过程中,不可避免地遇到了城市人口急剧膨胀、工业和生活用水增多、水环境恶化等难题。经过多年实

  践,这些国家已经在管理机制、技术手段及法律保障等方面建立了成功的治理模式。

  1.美国:命令控制管理模式

  美国是命令控制型环境管理模式的发源地,形成了以命令控制为主,以经济激励来辅助,以公众参与为补充的城市水污染防治调控机制[2

  ]。

  命令控制是主线。美国水污染治理是由联邦机构制定水污染控制的基本政策和污水排放标准,由各州负责实施的强制性管理制度,采用水

  质标准和以污染控制技术为基础的排放限制标准相结合的管理方法。一方面,基于技术对不同污染源进行的分类制定标准。由《清洁水法》授

  权的联邦环保局的标准制定过程非常严格,法律规定环保局要定期对各类标准和适用清单进行修订清理以适应形势变化。另一方面,建立排污

  许可证制度。不同污染源需要根据排放标准申请不同的排放许可证。能否取得排污许可证是判断排放源排污合法与否的依据。

  经济激励来辅助。经济激励手段有利于调动营销论文" target="_blank">市场主体参与水污染控制工作的积极性,使公共利益和个体经济利益达到双赢。其中,排污权

  交易政策最为典型。该制度是对资源使用者的使用权做出限制,再由官方确定一定流域或一定水域可排放的污染物总量,将可排放量折算为若

  干个排污权,然后依照某种标准在使用者之间进行分配。经过初始分配后,使用者之间可以进行排污权交易。美国政府专门设立“针对性流域

  补助金”项目,资助流域水质交易的前期可行性研究、机构建设、交易信用体系建设等工作。

  公众参与为补充。公众参与环境保护能够加强对行政法律机制的制衡和对环境调节市场机制的监督,美国《联邦水污染控制法》确定了公

  众参与机制。公众参与水污染控制形式多样,包括环境活动、听证会和公民诉讼等。在联邦层次上,环保署将计划制定的法规列在联邦登记案

  上,公众对草案进行考虑并把意见通过邮件或传真等方式传达给环保署。环保署权衡公众的评论意见后发布最终法规。

  在州和地方层次上,州政府为公众提供数据和分析报告,并给予他们评议饮用水项目执行规则、策略、程序的机会及足够的时间。

  2.欧洲:综合流域管理模式

  欧洲国家普遍实行的是具有“综合性流域管理”的水资源管理模式[3]。根据《欧盟水框架方针》,这种模式统筹考虑流域规划与实现生

  态目标和水资源的可持续利用。

  水资源管理系统独立。水源管理强调独立的系统,应当是以自然地理和水文单元为管理单位,而不是由管理部门或政治性原因划定管理边

  界[4]。英国于1989年成立国家流域管理局,并在十个流域区设立河流管理处,负责水污染监测、水资源管理、洪水防御,以及利用征收的地

  方税和排污、取水收费及政府拨款进行流域基础设施建设。法国则以流域为单元将全国分成六大流域管理局,由流域内用水户、地方政府、中

  央政府、涉及水资源利用的部门共同组成,设置流域局理事会和流域委员会,分管决策和协调、规划等职能。

  地表水与地下水共同治理。《水框架方针》提出对所有地表水都应纳入“良好生态状况”和“良好化学状况”的一般性保护中,为确保地

  下水免遭所有形式的污染,履行人为因素最小化的准则。就地表水而言,由于生态多样性实行因地制宜的治理标准,允许生物群落的少许偏离

  ,并由更新标准的机制以及危害性化学物质优先处理方法确定的新标准来判断是否达到良好的化学状况。就地下水而言,采取禁止对地下直接

  排放和监控地下水域以检测其化学成分变化需求相结合的方式,确保只有生态系统不需要的那部分回流水才能被提取。

  技术方法组合运用。传统的源头控制技术和环境需求控制技术都存在缺陷。《水框架方针》对其进行了合理的组合。环境需求控制技术针

  对当前方法中的所有环境目标,提供一个能够覆盖到所有水域的目标,而且在进行源头控制不足以实现这些目标时,采取其他所需方法。所有

  现有技术能够实现对基本源头的控制措施都必须实施。

  3.日本:多部门协调治理模式

  日本政府建立了多部门协同治理的水资源管理模式[5]。政府对于水资源事务既分部门、分级管理,又依法协作。

  分工明确,集中协调。日本没有统一的水资源治理机构,中央政府和地方政府的管理职责分工明确:中央政府主要负责制定和实施全国性的

  水资源政策,制定水资源开发和环境保护的总体规划;地方政府则在中央政府政策的框架下,负责供水系统、水处理设施、水务机构的运营、维

  护和管理。中央政府层面由国土交通省、后生劳动省、经济产业省、农林水产省和环境省五个部门共同负责,各司其职;地方级的都道府县均有

  相应的水利治理机构。

  规划先行,法律监督。日本一向注重对水资源利用的长远规划。全国水资源总体规划由国土厅负责,规划具有长期性和稳定性,但由于水

  量、水质不确定性较大,规划不可能一步准确到位,须依据新情况修订完善。二十多年来日本水资源综合规划的重大修订就有三次。日本水资

  源的法律调控起步较早,从《河川法》到《工业用水法》、《上、下水道法》、《特定多功能水库法》、《水资源开发促进法》、《公害对策

  基本法》、《水污染防治法》等一系列相关法律比较完善,可使处罚和监督机制发挥最大效应。

  财政支持,资金保障。日本政府每年在水资源管理方面投入大量资金,为水资源的开发建设、利用和保护提供有力的财政支持。中央政府

  的财政投入主要有两种形式:一是直接投资于水资源开发和保护项目的建设与管理等;二是通过转移支付为地方政府和公有水务企业提供补贴,

  使之在生活用水、污水排放收费维持在较低水平的情况下,能够支付有关设施建设、运营、维护和管理的成本。这种补贴的最终受益人实际上

  是水的终端用户。

  二中外城市水污染治理比较

  我国与其他发达国家一样,历来对城市水污染防治给予高度关注,注重吸取国外先进管理方式,并在国内加以推广,力图通过体制改革、

  法律完善、技术创新等手段,最大程度地预防事故发生并减少损失。这里对中外城市水污染防治的主要方面进行比较:1.水资源管理体制不同

  任何城市的水环境管理都必须遵循国家最高利益,并且都是以流域为实施主体。因此,许多国家重要的管理经验就是以流域为主体,建立符合

  流域特性的水污染治理机构和协调机制,同时加强中央集权管理。

  我国的水污染防治管理体制类似于日本的多部门管理模式,在中央一级实行环境保护部门统一主管,交通部门、水利管理部门、卫生行政

  部门等分工负责和协同相结合的管理体制。在中央和地方水污染防治管理的关系上,实行分级管理体制。但是由于我国对环境保护部门的“统

  一监督管理权”和其他有关主管部门的“水环境管理权”之间的关系未做出明确、详细、可操作的规定,造成实践中经常出现各部门之间因权

  、责不清而互相推诿的现象。中央和地方分级管理虽然可以充分发挥地方环境保护部门的积极性,但很容易出现水污染防治工作让位于“地方

  保护主义”的情况,由沿岸行政区分而治之的管理方式往往导致只顾各自辖区内的利益而牺牲下游地区水环境质量的局面,不利于水污染的全

  面系统防治。

  2.水污染治理方式不同

  按照市场化、产业化经营原则,通过经济激励政策建立有效的资金和技术保障机制,在财政、信贷、税收、投入等各个方面给予扶持是各

  国在水污染治理中不可缺少的条件。

  我国在城市水污染防治上,以鲜明的行政驱动和行政强制为特征,以三同时、达标排放、总量控制、排污许可等为内容的“命令控制型”

  机制一直处于核心地位。近年来,我国也注意运用经济手段来推动水污染防治,除原有的排污收费外,还引进了排污权交易制度。与美国排污

  许可证相比,我国的排污许可证制度在内容上存在适用范围较窄、监管规定不明确、违法处罚过轻等问题。关于环保基金或补贴,中国一直在

  倡导绿色信贷和排污费专项资金使用。以绿色信贷制度为例,虽在倡导或试行,但仍未大规模推广,政府财政投入的激励作用没有体现出来,

  反而因资金他用而挤占了财政投入。

  3.水环境监督机制不同

  水环境保持良好的地方都是立法和舆论监督相对完善的地方。法的“刚性”不以制裁严厉为标准,但制裁严厉至少是维护法律尊严不可或

  缺的因素。

  同时,由于水资源管理与水污染防治的广泛性和社会性,许多国家都相当重视民主协商和公众参与。

  我国对于污染水质的法律责任分为行政、民事、刑事责任,但是我国的水污染控制法对违法者的制裁偏轻。尤其是在民事、刑事方面的制

  裁范围较窄,处罚较轻,缺乏威慑力。另一方面,公众参与在我国还处于起步阶段,虽然《水污染防治法》规定,建设项目的环评报告书中应

  有当地居民的意见,但具体的实施措施还未出台。同时,我国的公众参与制度具有局限性,参与对象一般是针对具体的城市建设项目的环评报

  告书能否通过,参与主体是项目附近单位和居民,参与作用在项目前期预审中起重要作用,后期建设和项目运转过程中的监管主要由行政部门

  担当。同时,我国公民还不享有环境诉讼权。

  三对我国城市水污染治理的启示

  从发达国家汲取经验,因地制宜,逐步完善我国城市水环境治理的管理体制和防治措施十分必要。

  1.建立分工合作的协调机制

  我国目前的城市水环境管理体制是一种行政化的体制安排,存在明显的行政分割,需要尽快改变地方“多龙管水”的局面,成立权威的“

  一龙管水”部门,负责协调各部门、各级之间的利益。政府必须承担统一规划、建设和管理的职能,以提高公共设施的社会效益、环境效益和

  经济效益;建立起流域水资源和水环境的统一治理机构,完善地方政府各部门、流域上下游行政区际之间的协调与合作机制。从欧洲水污染治理

  实例来看,按水体流域划分管理职能效果很好。它在欧盟这样主权国家联合体的体制下尚能实施,在单一主权下的我国境内,不涉及国家间利

  益冲突,河流污染的管理应更容易实现。应成立各水域管理委员会并在国务院或其专职部门领导下开展工作,以尽量避免现行管理体制下各地

  区、各单位互相推诿、扯皮的现象,扭转水污染防治不力的局面。我国成立的七大流域管理委员会正是对这种协调机制的有益探索。

  2.明确经济手段的市场地位

  在市场经济条件下,城市水环境不仅是稀缺性的资源,也是可以保值增值的资产[6]。因此,城市水污染治理不仅要注重行政、法律手段

  的运用,而且要按照“污染者付费”和“使用者付费”的原则,运用价格、税收、信贷等经济手段,提高治理效率,逐步实行专业化运行、市

  场化运作和企业化管理,以“三化并进”推动经营性环保项目的产业化进程。各级政府要进一步加大经济刺激力度,出台水资源的市场化价格

  政策,改革过低的排污费征收标准,合理确定收费标准,提高污水处理费征收率,逐步达到补偿合理成本并略有盈利的水平。强化城市污水处

  理费的征收管理,将之纳入各级财政预算外收入管理,专项用于城市污水处理设施和排水设施的建设运行与维护。

  3.强化法律监管与公众监督

  在法律层面,新修订的《水污染防治法》从立法理念到制度构建都发生了重大变化[7]。需要进一步强化水污染防治规划的严肃性,保证

  各项规划得以全面贯彻实行。同时,需要参照国外相关法律,加大对于违法排污等行为的处罚力度,加强法律震慑力。并且,逐步明确奖励行

  为的内容和方式,重视经济激励手段在环境法中的重要作用。在公众参与层面,不仅要提高公众环境意识,健全公众举报制度和公众听证制度

  ,而且要依法保护公众的环境知情权,掌握信息的政府机构应免费向公众提供相关信息。

  在制订流域水资源规划和水污染防治规划时征询公众意见,注重公众参与建设项目的战略环境评价,引导绿色生产和绿色消费。

  【Abstract】Urban water pollution is a great menace tohuman environment,and the urban water pollution of China be-comes

  more and more seriously.Based on the models of urbanwater pollution control in the developed countries,this articlecompares

  China with them in three aspects,including system,measures and mechanism.In order to improve China’s urbanwater

  environment,it puts up some suggestions,composed bybuilding coordination mechanisms,intensifying the role of mar-ket,

  carrying out the legislative supervision and public participa-tion.

  【Key words】urban water pollution control;the devel-oped countries;comparison;inspiration参考文献[1]黄萍.城市建设中水

  污染控制规划的若干问题[J].海峡科学,2008(11):35-36[2]徐祥民,于铭.美国水污染控制法的调控机制[J].环境保护,2005

  (12):70-73[3]汪松年.欧洲的水污染治理[J].城市问题,2002(2):71-72[4]王岩.欧洲新水政策及其对完善我国水污染防治法的启

  示[J].法学论坛,2007(4):137-140[5]佚名.日本政府的水资源管理体制[EB/OL].http://news.h2o-china.

  com/html/2009/04/797301240541793_1.shtml.2009-04-24[6]胡熠,陈瑞莲.发达国家的流域水污染公共治理机制及其启示[J].天津

  行政学院学报,2006(1):37-40[7]雷放.新《水污染防治法》的十大亮点[J].生态经济,2008(4):48-53(编

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