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廉政风险管理的理论分析

时间:2011-12-22作者:庄德水来源:中国论文库
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  摘要:随着“风险社会”的来临,推进廉政风险管理成为新时期加强反腐倡廉建设的重要内容。廉政风险管理是风险管理理论和方法在反腐败工作领域的实际应用,有利于化解廉政风险,提升

标签:风险管理

  摘要:随着“风险社会”的来临,推进廉政风险管理成为新时期加强反腐倡廉建设的重要内容。廉政风险管理是风险管理理论和方法在反腐败工作领域的实际应用,有利于化解廉政风险,提升政府应对廉政风险的能力。廉政风险管理是一个动态过程,由廉政风险识别、廉政风险评估、廉政风险处理和廉政风险管理绩效评估等阶段组成。当前,推进廉政风险管理要重点构建风险分析机制、风险预警机制、风险防范机制、风险应对机制和风险沟通机制。

  关键词:风险社会;廉政风险;风险管理;分析框架;廉政预警

  中央《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》明确指出:“建立测评机制,搞好科学分析,使反腐败工作更有预见性。”《建立健全惩治和预防腐败体系2008~2012年工作规划》强调要“建立预防腐败信息共享机制和腐败风险预警机制”。十七届中央纪委第六次全会进一步强调要“全面推行廉政风险防控管理及行政权力、公共服务公开透明运行”。当前廉政风险管理理论研究是滞后于实践工作的,一些基础性的理论问题,包括如何界定廉政风险管理、廉政风险管理的过程是什么、其内在运行机制是什么等,都有待得到理论回答。并且,当前廉政风险管理实践工作所遇两到的困境与理论研究不够深入不无关系。因此,本文旨在提出廉政风险管理的分析框架,对廉政风险管理的过程和机制进行分析,为深入开展廉政风险管理工作提供思路参考。

  一、正确认识廉政风险管理

  随着我国进入社会转型期,我们正面临着“风险社会”的考验。“风险概念表明人们创造了一种文明,以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性,从而控制不可控制的事情,通过有意采取的预防性行为以及相应的制度化的措施战胜种种副作用。”[1]风险社会不同于传统现代化社会,存在着人为风险和制度风险。这两个风险都会不同程度地造成腐败,即人为风险特别是价值观的紊乱、贪欲的膨胀和道德的沦丧等都可能造成腐败;制度风险特别是现代制度转型的断裂、制度供给滞后和制度权威不足等也都可能造成腐败。从发生特征上看,转型期的廉政风险在根源上具有内生性,根植于转型社会的人类行为和制度运行之中,这增加了廉政风险发生的频度;转型期的廉政风险在后果影响上具有延展性,其时间影响将伴随着整个社会转型期,其空间影响将超越地理边界。根据墨菲法则,只要存在发生事故的原因,事故就一定会发生,而且不管其可能性多么小,但总会发生,并造成最大可能的损失。这说明廉政风险是不分时间和空间潜在着的,只要条件具备,腐败就会现实发生。墨菲法则告诉我们,对任何事故隐患都不能有丝毫大意,不能抱有侥幸心理,或对事故苗头和隐患遮遮掩掩,而要想一切办法,采取一切措施加以消除,把事故案件消灭在萌芽状态。因此,应用传统的方法是难以迎接转型期廉政风险挑战的,必须通过提高“现代性的反思能力”[2]来建构应对廉政风险的新机制。

  廉政风险管理是风险管理理论在政府廉政管理领域的具体应用,是指科学运用风险管理理论,通过系统的、动态的制度手段和政策工具,来解决廉政风险问题的工作机制、程序及过程的总和。可见,廉政风险管理是一项特定的现代管理活动。

  参照政府组织风险管理(ORM)理论,廉政风险管理可以分成四个不同层次:政治层、战略层、战术层和操作层。

  在政治层,廉政风险属于一种政治风险,廉政风险管理具有鲜明的政治性。在我国,政治领导集体是廉政风险管理的决策主体,廉政风险管理决策是重要的政治决策,管理成效与国家政治体制、廉政法律法规体系、政府反腐决心等因素相关。在战略层,各级地方政府领导集体是廉政风险管理的决策主体,廉政风险管理是各级地方政府的重要政治任务,应该纳入当地的总体发展规划之中,作为一项重要的政治任务加以考虑。在战术层,具体的纪检监察部门是廉政风险管理的决策主体,廉政风险管理是实现反腐倡廉建设总体目标和战略规划的重要内容和途径。为了实现廉政风险管理,要相应地开展财务风险管理、项目风险管理、决策风险管理、人事风险管理、权力运行风险管理等相关工作。在操作层,各具体职能部门和单位是廉政风险管理的决策主体,廉政风险管理是日常业务工作和管理工作的重要组成部分。具体廉政风险管理工作包括制定工作计划、日常操作规程、监督管理细则等。这种分层理论,对廉政风险管理者来说,“最重要的启示在于:风险管理在组织的不同层次,可以意味着完全不同的内容。”[3]35换言之,廉政风险管理要与各级政府和各职能部门的实际工作相结合,着力克服“两张皮”现象。

  对于公共部门来说,廉政风险管理不仅要降低或消除廉政风险,这是廉政风险管理的经济成本问题,而且要实现政府的公共服务目标和公共政策目标,这是廉政风险管理的政治效益问题。廉政风险管理并不局限于解决廉政风险问题,而是要解决整个政府管理和政府发展过程中可能出现的相关风险问题。廉政风险管理不是单独存在的,它必须融入整个政府管理体系之中,这也决定了廉政风险管理与以往的反腐败工作是不同的。

  廉政风险管理之所以重要,原因在于其具有重要的反腐败政策意义。廉政风险管理有利于实现预防腐败思路的实践化。预防为主是当前反腐败理论界和实践界的共识,但如何从源头上遏制廉政风险的发生和腐败后果的产生却是一个工作难题。简单的教育预防、文化预防和技术预防并不能起到应用的效果。从廉政风险到造成现实的腐败后果有一个风险积累过程,其内在机理是一个从量变到质变的过程。廉政风险管理实行预防即是以此为思路突破口的。根据风险规律,这些风险在积累过程中会发出信息,分析这些信息可以为风险管理决策提供重要依据。基于这些信息分析和评估,廉政风险管理有利于全面把握廉政风险的积累状况和警情程度,进而进行预警,发出相关风险警告。这些警告信号将明确预防腐败工作的着力点和关键点,从而有利于把廉政风险苗头消除在萌芽状态,避免其造成严重的腐败后果。并且,廉政风险管理并不局限于政府内部,是一个政府与社会的互动过程。我们一直强调社会公众对反腐败工作的参与,但如何提供这样一个参与平台、如何发挥社会公众的参与作用却时常遇到工作瓶颈。廉政风险管理有利于把社会公众纳入反腐败工作中来,风险规避、转移、分散、化解等都是自上而下、自下而上的信息沟通过程。特别是对廉政风险责任主体的监督、对廉政风险管理的绩效评估都离不开社会公众的参与,他们作为廉政风险损失的承受者参与管理将会提高廉政风险管理的针对性。可以说,廉政风险管理将有利于解决当前反腐败工作难题,整合优化反腐败资源,化解廉政风险,减少腐败损失,并提升政府和社会应对廉政风险的能力,从根本上改进政府反腐败组织的运作机制并提高内控管理水平。

  二、廉政风险管理的过程分析

  根据客观实体学派的风险管理理论,廉政风险管理是一个动态过程,包括廉政风险识别、廉政风险评估、廉政风险处理和廉政风险管理绩效评估等阶段。这些廉政风险管理阶段是相互联系和相互支持的,虽然有一定的承接关系,但并不存在严格机械的先后关系,在具体实践中它们之间有时并无明显的分界线。

  廉政风险识别是指对各类潜在的廉政风险进行系统信息收集、判断、综合和认知的过程。该阶段是廉政风险管理的基础,旨在寻找并确定潜在的廉政风险及其发生根源和表现特征,其所要解决的主要问题包括:存在哪些廉政风险、廉政风险的性质是什么、导致廉政风险有哪些因素、廉政风险的后果是什么、如何改进廉政风险识别的方法、如何增强廉政风险识别的能力等。在这一阶段,廉政风险识别要体现全面性,既要分析静态的反腐败制度设计、腐败案件的发生率、政府组织机构设置等情况,也要分析动态的个人心理变化、思想变化、制度变迁、机构调整等内容;要体现连续性,既要分析政府内部的组织变革、人员变动、制度制定的全过程,又要分析外部行政环境、社会价值形态、现代管理技术变化的全过程,“因为世界总是在不断变化之中,任何事物都在变,风险的质和量也在变,还可能出现前所未有的风险,如非连续性地工作,很难发现经济单位所面临的潜在风险。”[4]转贴于中国论文库 http://www.lwkoo.com

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