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资源枯竭型城市可持续发展对策研究

时间:2012-03-03作者:王树义,郭少青来源:中国论文库
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  摘要:截止2009年,我国已有44个城市被国家有关部门列为资源枯竭型城市,其面临着生态环境破坏严重、主体产业衰退、失业及贫困人口较多等方面的困境。本文在对资源枯竭型城市产生的原因和面临

  摘要:截止2009年,我国已有44个城市被国家有关部门列为资源枯竭型城市,其面临着生态环境破坏严重、主体产业衰退、失业及贫困人口较多等方面的困境。本文在对资源枯竭型城市产生的原因和面临的困境进行较为深入分析的基础上,从政策扶持和立法保障两方面提出了资源枯竭型城市可持续发展的基本对策。

  关键词:资源枯竭;发展困境;可持续发展;对策

  一、引言

  资源是人类赖以生存和社会可持续发展的重要物质基础,也是人类发展生产和财富积累的重要来源。资源型城市是指依托资源兴建或发展起来的城市,它的资源型产品在城市工业中占有较大比重。我国是一个资源大国,相应而生了众多依靠资源起步、发展和茁壮成长的城市。中国现今共有600多个城市,资源型城市共有118个①,约占全国城市数量的18%。据不完全统计,这些资源型城市在加快我国城市化进程、促进区域发展和增强国家的综合国力等方面均发挥了重要作用,可以说,新中国60余年的飞速发展,与这些资源型城市的支撑性贡献是分不开的。

  按照“资源开发的生命周期理论”②,资源型城市都有发展、兴盛和衰竭的周期(见图1)。www.lwkoo.com资源枯竭型城市是资源型城市中的资源走向枯竭时的状态,我国于2008年、2009年分两批公布了个资源枯竭型城市的名单①(见表1)。

  在国外,资源型城市经济结构转型问题,一般叫衰退地区经济振兴或结构性问题地区的经济振兴[1]。即国外的资源型城市面临资源枯竭时被称为“衰退地区”或“结构性问题地区”。资源枯竭型城市是我国政府给资源型城市走向衰退状态时所给出的一个概念,相当于国外的“衰退地区”或“结构性问题地区”。

  国外学者对资源型城市的研究由来已久,研究内容主要集中在资源型城市发展中的社会问题和心理问题、矿区的生命周期、工矿城镇的兴起与衰落、资源枯竭城镇的振兴等方面[2]。Robinson(1962)首次对加拿大的资源型地区进行了全面评估,目的是找寻这些地区的不稳定因素[3];Lucas(1971)对单一工业社区的生活和工作模式进行了全面阐述,并提出了这类城市发展的四个阶段[4];

  Bradbury根据对加拿大和澳大利亚资源型城镇的实证研究,提出了解决面临问题的对策[5],并对Lucas的生命周期理论进行了发展,提出了第五、第六两个阶段[6];进入20世纪80年代中期后,学者们对资源型城镇的研究转向了经济结构、劳动力市场结构和问题地区的振兴方面。Randall和Ironside对资源型城镇的研究进行了全面评述[3]。除了理论研究外,国外在问题地区的转型方面也积累了大量的实践经验,如美国的匹兹堡、英国的伯明翰、法国的洛林、德国的鲁尔、马来西亚的吉隆坡、日本的北九州等。

  我国学者开展资源型城市的研究大致可划分为三个阶段:生产力布局研究阶段(1929-1980年代中期)、工矿城市研究阶段(1980年代中期-1990年代中期)、资源型城市可持续发展研究阶段(1990年代中期至今)[7]。特别是到了第三阶段,有关资源型城市的研究达到了高峰。国家发改委专门设立了东北振兴司,协助东北老工业基地的资源型城市的可持续发展;2000年后,各类以资源型城市为研究主题的学位论文、科研报告相继出现,研究角度也呈现多样化趋势(见表2)。

  二、资源枯竭型城市产生之原因分析

  (一)资源枯竭型城市的外部性特征与掠夺式开发

  自然资源在产权不明或估值不当的情况下属于公有资源,是有竞争性但无排他性的物品。在消费上具有竞争性,但是却无法有效地排他,则容易产生“公地悲剧”的问题。在中国早期的计划经济体制下,资源被赋予了畸形的低价格,也因此,以资源为依托的资源枯竭型城市便具有了外部性特征。

  以矿业城市为例,在外部性方面,我国的矿业城市从城市外部获得的收益明显小于它给予城市外部的收益,受损大于受益,存在净损害[8]。低廉的矿产价格和不计生态成本的矿产资源开发,使得资源型城市的矿产被不断采用掠夺性的方式进行开发,但这种因为政策原因而存在的矿产资源的外部经济性却没有得到国家补贴,也没有通过税收制度让受益的工业城市对资源枯竭型城市负责。所以,外部性是资源型城市走向不可持续性的重要因素之一(见图2)。

  (二)畸形规划和不合理的战略布局

  资源枯竭型城市中,有相当一部分的建立初衷是为国家提供资源。国家在投入大量的人力、物力和财力建设资源枯竭型城市的最终目的是让资源得以有效输出,提供给沿海和其他大型工业城市①。

  至于资源枯竭型城市本身的产业布局、生态利益和是否可持续性,政府在最初进行城市建设的决策时并没有过多考虑。也正因为如此,资源的产品价格长期被压低,其价格完全不能体现资源枯竭型城市因资源耗竭而产生的潜在的风险损失、矿产资源开采带来的环境成本、生态成本等。从某种意义上讲,资源枯竭型城市是在将本应属于自己的收益通过计划下的资源低价格进行交易。中国的沿海地区的快速发展与资源型城市源源不断地提供价格低廉的初级产品密不可分。有学者生动形象地称资源型城市是发达地区的“锅炉房”。也正是由于国家给资源枯竭型城市的定位位于产业链的初级环节,资源枯竭型城市本身无力改变这种产业结构,也无法决定自己的命运。大型资源性国有企业的落座使得资源枯竭型城市撼动不了资源性产业的主导地位。其城市的产业链结构也均围绕着主体产业进行,以围绕资源开发为核心的系列产业和人才培育、甚至包括相应的基础设施建设都为资源枯竭后的城市发展埋下了隐患。这种产业结构的不合理导致粗放式经济增长方式难以转变,而当价格低廉的产品源源不断运送到发达地区之时,留下给资源枯竭型城市的只是微波的根本无法修复损失的利润和千疮百孔的城市。

  (三)经济优先和发展理念的偏失

  经济发展优先的思路不仅是在中国,在世界范围内也引领了很长一段时间。中国虽然自1992年后逐步引入“可持续发展”理念,并提出了“新发展观”的重要思想,在相关产业和整个社会进程的发展过程中,逐步改变“经济发展”与“环境保护”对立的格局,但是这种理念在实践中的延伸仍是缓慢的。大部分领域还受到传统的发展思路的影响,将经济发展和环境保护对立起来。在地方,经济优先于环境保护的理念仍然大行其道。资源枯竭型城市在发展过程中也不可避免地走上了以“经济发展”为中心的道路。以经济发展为核心,便意味着注重经济效益与产业指标,轻视环境保护和人民的环境权益,最终将使得城市的发展在经济发展、生态发展和社会发展三者之间失衡。

  同时,在GDP崇拜的当今社会,政府的政绩与GDP直接挂钩,使得政府的决策相应地偏向于经济发展。对于资源枯竭型城市的政府而言,在相关矿产资源丰富的区域,大多在地理位置,地质条件等方面都不如平原和交通、经济发达地区。其经济发展大部分都依靠于工业企业的发展,财政收入大部分都来源于矿产企业,所以为地方企业“开后门”,“睁一只眼、闭一只眼”的现象盛行也不足为奇。企业作为理性的经济人,在追求经济利益面前不会考虑其产生的负外部性问题,当政府监管缺失时,企业就会疯狂攫取资源,提高产能,最终使得城市走向不可持续性。

  三、资源枯竭型城市面临的现实困境

  (一)生态环境破坏严重,地质安全受到威胁

  资源枯竭型城市普遍面临着严峻的环境问题。大气污染方面,全国每年有50-60亿立方米的煤层瓦斯散逸于大气,仅东北地区煤炭矿区每年从矿井开采中排放的CH4约5-7亿立方米,基本上全部排放到大气中[9]。水污染方面,全国涉矿行业因采矿和生产所产生的废水、废液排放总量占全国工业废水排放总量的20%以上。固体废弃物堆积占用大量土地的问题,在资源枯竭型城市也十分突出。

  全国每年85%的工业废弃物来自矿山开采。据不完全统计,全国金属尾矿、煤矸石堆积已分别超过50亿吨和40亿吨,并且以每4亿-5亿吨的速度剧增。全国因采矿、尾矿和废石堆积,直接破坏和占用土地仅200万平方公里,破坏森林面积累计超过106万平方公里,破坏草地面积26.3万平方公里,而且工矿废弃地复垦率不到12%[10]。

  除了这些基本的“三废”问题外,资源枯竭型城市还面临着诸如地面沉降、地质灾害等问题。如安徽淮南市,采煤沉陷面积达到137.2平方公里,已占全市面积的5.3%,并以每生产千万吨原煤沉陷2.2平方公里的速度递增;重庆万盛区,2007年的工业废气排放量达到了3243202万立方米,产生工业固体废弃物32.18万吨;黄石2003―2008年,塌陷面积59.1万平方米,地面沉降1.4万平方米,滑坡335.7万平方米,发生采空区塌陷的矿井有34处,泥石流、地裂缝等地质灾害也有不同程度的发生①。

  这些严重的环境问题与地质问题均严重影响到资源枯竭型城市的城市安全与可持续发展。

  (二)主体产业衰退,接续产业发展乏力

  由于资源的不断枯竭,资源枯竭型城市的主导产业渐渐衰退,主导企业的效益下降,同时,由于接续产业还未建设起来,导致经济萎缩,没有新型的财政来源使得地方财政收入锐减。在这期间,城市的环境治理和进行生态建设往往需要更多的资金,大量失业人员的安置和培训,对低保户的社会保障,对经济转型的投入等方面都需要大量的资金。地方政府此时支出日益增加,收入日益减少,资源枯竭型城市正面临着资源开发的收益递减与刚性支出不断扩大的双重压力,多数面临着入不敷出的境地(见图3)。

  另一方面,产业结构的单一化导致资源走向衰竭时,整个城市形成了一损俱损的局面,很难灵活转型,在接续产业的选择上也非常迷茫。所有制结构的单一性,使得市场机制在这类城市的作用远没有充分发挥出来,企业机制不活,远未形成多种所有制经济成份共存发展的局面。再加上矿业城市多分布于内陆,交通不便,工业基础薄弱,城市基础设施简单,投资环境差,利用外资水平远远低于全国城市的平均水平[12],在经济转型的动力上远不如非资源型城市。

  (三)失业及贫困人口较多,社会不稳定因素激增

  资源枯竭型城市的失业人员主要由资源型企业的萎缩或倒闭产生的失业人员和城市经济因为缺乏新的增长点形成的新增劳动力未就业人口组成。资源枯竭型城市的失业状况的严重程度在各类城市中首屈一指。2000年,全国城镇失业率为8.21%,进入“枯竭期”的城市城镇失业率达到12.3%。全国15岁以上的城镇人口的劳动参与率为67.7%,进入“枯竭期”的城市的劳动参与率只有63.54%。由此可见,资源枯竭型城市的就业状况表现为更高的失业率和更低的劳动就业率。随着时间的推移和资源的进一步耗竭,资源枯竭型城市的就业压力表现得更加严重。如2001年末,阜新市实有下岗职工12.9万,占全市职工的36.7%;失业人员2.7万,登记失业率为5.9%,居全省之首。在下岗和失业人员中,矿区占45%。

  随着煤炭资源的减少,矿区下岗职工逐年增加,到2005年,全市下岗职工、失业人员总数达到17.6万[13]。大量的失业群体造成了资源枯竭型城市的集体贫困,也造成了城市中有大量的闲置劳动力,部分资源枯竭型城市还发生了一系列诸如罢工、卧轨、堵塞交通灯极端事件,对城市的安全稳定与可持续发展都产生了很大的影响。

  资源枯竭型城市在现今的发展进程中遇到了诸多的障碍,限于中国的社会发展状况,我们不可能作出“弃城”的决策,怎样找到城市持续发展的动力才是问题的关键①。转贴于中国论文库 http://www.lwkoo.com

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