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我国集体土地征收中存在的问题及对策研究

时间:2012-09-13作者:来源:中国论文库
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  随着城市化进程的不断加快, 有关集体土地征收引发的纠纷层出不穷。但由于相应的纠纷解决机制的滞后和乏力, 大量失地农民在寻求正常的诉讼救济外, 更多的是采用信访、上访、集体包围政府, 甚

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  随着城市化进程的不断加快, 有关集体土地征收引发的纠纷层出不穷。但由于相应的纠纷解决机制的滞后和乏力, 大量失地农民在寻求正常的诉讼救济外, 更多的是采用信访、上访、集体包围政府, 甚至更加激烈和直接的抗争手段。面对日趋激烈的冲突和日益严峻的信访压力, 如何能在这场利益博弈中更好地保障失地农民的合法权益, 理顺和规范我国集体土地征收程序, 改进和完善我国现行集体土地征收纠纷解决机制, 已经成为摆在立法、司法、行政机关面前的一个重大课题。

  一、集体土地征收纠纷成因分析

  集体土地征收纠纷涉及人数众多、社会影响较大、矛盾复杂, 一旦处理不当, 极易演变成激烈的冲突, 因此在处理时也更应慎重。导致此类纠纷数量急剧上升的原因是多方面的, 其中非常关键的一点在于目前我国集体土地征收程序缺乏法律规制, 究其原因主要在于以下几个方面。

  我国法律对征收集体土地的前提规定缺乏有效的审查标准。《宪法》《物权法》《土地管理法》中都仅以" 公共利益需要" 作为判断征收合法性的标准, 除此之外, 法律对如何界定" 公共利益" 并无规定具体衡量和裁判的标准和程序, 在实践中就很容易借" 公共利益的需要" 之名扩大到一些非公共利益需要的商业用地项目, 政府可以利用其对" 公共利益" 的解释权任意征用土地, 再以市场价格转让给开发商进行非公益性建设, 获取了巨额的利润, 这就与因公益而征收土地的目的背道而驰。

  有些政府规避正当征收程序, 侵害被征收人利益。《立法法》第8条第6项规定, 对非国有财产的征收, 只能制定法律。但是《土地管理法实施条例》第2条第5项的规定, " 农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的, 原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有" 。而条例不是狭义的法律,只是国务院所制定的法律法规, 因此政府在对非国有财产进行征收过程中, 却援用《土地管理法实施条例》, 明显属于适用法律不正确, 以此来逃避自己本应承担的补偿责任, 严重侵害了被征收人的合法利益。

  集体土地征收补偿不合理。现行法律规定, 在征收耕地过程中, 其补偿费用的范围只包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

  而这个补偿标准主要是按照年产值倍数法计算出来的。但是年产值仅仅反映作为耕地的土地使用性质, 同一块土地在不同投资的情况下, 因为地理位置、不同地区的经济发展水平、市场交易等客观因素的影响, 他们的实际产出是有巨大差别的。而土地使用性质的改变可以实现非常大的增值收益。而这些收益应当在土地所有者、用地方、政府之间进行一个合理的分配, 实现利益的均衡。遗憾的是, 目前的补偿标准没有考虑这些因素, 结果造成利益的失衡,被征收者成为最大的利益受害者, 没有彰显法律的公平理念[1]。

  缺乏有效的纠纷解决机制。行政诉讼作为维护社会公平正义的最后一道防线, 在土地征收纠纷过程中没有发挥积极的作用, 未能妥善解决这些纠纷。

  其原因有很多, 其一是我国现在的法律规定还存在不足, 对于司法是否能够介入土地征收纠纷以及何时介入、怎样介入等方面还规定模糊不清。实践中一些法院为了减少麻烦, 较少受理该类纠纷, 即使受理也尽量将审查内容集中在程序上, 多采取驳回起诉等方式避免对实体作出裁判。另外, 即使被征地农民胜诉, 但诉讼已给当事人造成巨大诉累, 且很可能征收和拆迁也已经进行完毕, 缺乏效益。在此情形下, 造成我国农民在土地征收纠纷解决过程中, 较少采取诉讼、行政裁决等公力救济, 而转向采取信访、上访、集体包围政府, 甚至直接的暴力冲突等私力救济方式。其次对征地上访案件的处理缺乏程序性和合理性制约, 造成恶性循环的怪圈。由于政府作出决策的过程缺乏监督机制, 其所制定的大多数征地补偿标准往往具有不科学性, 存在较大争议空间, 这个怪圈的形成, 极易导致矛盾纠纷的恶化升级, 导致征地补偿较低, 采用正常途径, 征地补偿得不到提高, 而采用上访等方式反而能够实现提高征地补偿标准, 兑付征地补偿费用的结果, 这样一来,就给农民一个错觉, 造成他们更乐于采用非正常、甚至激烈手段。据统计, 在全国农村群体事件中, 单是因征地 补偿导致发生的 农村群 体 事 件 就 占 据 了65 %以上[2]。

  种种不利因素结合在一起, 导致我国集体土地征收纠纷进入一个多发期, 面对这种情况, 如何理顺和完善集体土地征收保障程序, 以及如何建立多元化的集体土地征收纠纷解决机制, 都值得我们进行深入的思考。

  二、构建完善的集体土地征收程序事实上, 对于上文叙述的因果颠倒的转变土地性质的行为, 国家国土资源管理部门曾两次进行纠正, 根据国土资源管理部门的解释, 农民土地被征收过程中, 应当严格按照国家的法律规定, 援用狭义的法律来依法征收, 给被征收人合理、合法补偿, 而狭义的法律只能由国家最高的权力机关即全国人民代表大会及其常务委员会来制定[3]。而土地被征收后, 会产生" 农民转居民" 的法律后果。在实践中, 有些政府为了片面的利益就颠倒这样的因果关系, 把" 农民转居民" 的法律后果当成征收集体土地的原因[4], 试图逃脱自己应承担的补偿责任。先征地、后利用的程序应当理顺, 才能首先在源头上遏制征地过程中其他主体与民争利的情况, 确保法律关系明晰, 使征地行为在法治的规范下进行。

  普遍认为, 完善的集体土地征收制度应符合以下三个要求: 第一要有评判征收合法性的客观标准,第二要有相对合理的补偿标准, 第三要有有效的权利救济渠道[5]。

  首先, 界定征收合法性的客观标准。" 公共利益" 是土地征收权行使的前提, 对" 公共利益" 的法律界定是世界性的法律难题, 也一直是利益博弈的平衡点, 界定范围过宽将损害物权稳定与安全秩序, 界定过窄将影响公益事业的发展。目前《国有土地上房屋征收与补偿条例》第3条中对公共利益的界定采用了概括式列举的方式, 值得各级政府在集体土地征收中予以借鉴。同时在评判公共利益、征收过程的环节中引入有效的评判机制, 避免流于形式的听证等监督形式损害农民的合法权益。要从立法上保障被征地人对公共利益的知情权。

  其次, 设立相对统一、合理的补偿标准。制定科学、合理的征地补偿标准, 是进行农村征地与拆迁法律制度改革的核心。我们要根据特定的地价体系,结合市场供求关系、市场价格来不断提高补偿标准,对于偏远地区的土地在征收时还要充分考虑增加额外的补偿, 比如养老保险费用及最低生活保障费用等。同时要不断规范补偿方式, 严格补偿程序, 减少补偿款发放的中间转手环节, 要确保补偿款项能及时、足额的发放到被征地人手中, 并积极探索补偿方·97·式多元化发展, 完善失地农民的就业保障和养老保险制度。

  最后, 完善土地征收权利救济程序, 我们应当建立一整套多层次、快捷、高效的权利救济模式, 在被征收人的权利和合法利益受到侵害的时候, 可以及时找到有效的行政、司法等解决途径, 避免诉求无门情况的发生, 同时也可以避免矛盾的升级恶化导致悲剧事件的发生。这集中表现在应当建立征收双方平等协商的机制, 保障被征地农民的知情权、参与权和申诉权; 推行行政听证制度, 建立和健全农村社会保障机制, 采取多项措施解决农民生活和生存问题; 建立公平、公正、可行的征地纠纷裁决制度以及完善的诉讼救济途径等[6]。只有这样, 才能尽早、尽快、更有效地化解在土地征收过程的纠纷, 实现对权利的有效救济转贴于中国论文库 http://www.lwkoo.com

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