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财政信息披露与公共权力分配问题研究

时间:2012-03-02作者:申亮来源:中国论文库
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  内容提要:信息是权力的来源,公众只有拥有充分的信息才能切实保障自己国家主人的利益,从而有效监督政府行为。现阶段,我国财政信息的披露主要是为了满足政府和立法机关的需要,社会公众的

标签:财政

  内容提要:信息是权力的来源,公众只有拥有充分的信息才能切实保障自己国家主人的利益,从而有效监督政府行为。现阶段,我国财政信息的披露主要是为了满足政府和立法机关的需要,社会公众的财政信息需求并没有给予应有的重视,这使得他们在公共权力格局中处于弱势地位。从制度上明确并保障公众的知情权,成为当前深入财政改革、促进社会和谐的现实要求。

  关键词:财政信息 公共权力 财政透明度

  信息是权力的来源,具有信息优势的主体掌握着实际有效的权力,并且这种权力的范围和空间受到正式控制权①的约束(Agjion和Tirole,1997)。也就是说,实际权力与信息的分布相对称,具有信息优势的人即使不具有法定权力也可能拥有有效的权力,因为那些具有法定正式控制权的人可能会遵从他们的建议。而拥有信息之所以能转化为一种权力,是因为人们在追逐利益过程中发现了信息租金的存在,这样,有私人信息的人必然能享有一定的信息租金,而拥有超级信息的组织就具有巨大的潜在利得(比弗,1998中译本)。从这一点来看,政府信息的披露对象意义重大,公众只有拥有充分的信息才能切实保障自己国家主人的利益,从而有效监督政府行为。

  一、公众知情权的制度保障

  在保障公众获得财政信息的可能性方面,《财政透明度良好作法守则》认为公布财政信息应该作为政府的一项法律义务来理解。应该有明确的法律要求政府按照规定的、合理的预期向社会公开财政信息,这一要求根据不同的国情体现在国家各层次的法律条文中。

  (一)《宪法》及财政法案

  在现代意义的国家中,政府权力被某种制度性安排“硬约束”是通过宪政来实现的,具体而言,是通过宪法中的具体内容来明确地对政府责任做出安排。如《美利坚合众国宪法》第1条第8款规定:一切公款收支的报告和账目应经常公布②,法国《共和国元年宪法》规定各种赋税和一切公共收入的收支状况应予以公布③,南非1996年宪法以大量条款①说明了政府在财政管理中透明和责任的要求。除宪法以外,有些国家还制定了有关财政责任要求的专项法律,如新西兰的《财政责任法案》(1994)就是财政透明度的一项基准立法,它规定了财政政策以及报告透明度的标准,要求政府正式为其财政业绩对公众负责,并且指出《法案》中所要求的财政报告都必须在《政府公报》中注明公众可以免费或可以购买的地方。澳大利亚颁布了类似的立法《预算诚信章程》,指出该法案的目的是“依据正确的财政管理原则来制定财政策略和方便公众检查政府财政政策和业绩”,英国的《财政稳定守则》把“透明”作为财政管理的首要原则②,政府承诺公众能得到守则所要求的所有财政报告。此外,很多国家还颁布了信息自由法,要求政府根据要求向公众提供它们所拥有的任何信息,除去某些明确规定的例外情况。这种立法可以带来有利于信息公开发布的假设,并使政府有义务说明不披露有关信息对公共利益的绝对好处。

  (二)政府会计要求

  不同传统的国家在政府财政信息披露方面体现出不同的特色。Chan(2001)按照政府会计与传统的公共预算之间的关系不同将政府会计分为德法模式、美国模式和英国模式三大类。大部分欧洲大陆国家都采用德法模式,该模式下的政府财务信息主要是为行政控制服务,其次才是向议会报告自己受托责任的履行情况。美国模式以美国为代表,政府财务信息报告倾向于满足实际或潜在的外部使用者的需求。由于英国模式与美国模式的目标相似,所以有研究将其并称为英美模式(www.lwkoo.com宋衍蘅等,2002)。

  在信息报告对象上,这两种模式的差异主要表现在:德法模式会计信息主要目的是满足立法机关的信息需求,并没有充分考虑社会公众和政府部门执行机构的信息需求,因此,政府会计信息的使用者主要是立法机关。财政信息是立法导向的,用于财政而非管理目的,其政府财务报告的主要特征是“法律形式重于经济实质”。英美模式政府会计信息报告重在政府公共受托责任的履行和报告,信息的使用者不仅包括立法机关,也包括社会公众和其他利益相关人员。如美国政府会计准则委员会在论述政府性活动财务报告的使用者时认为,州和地方政府的对外财务报告的主要使用者有三类,即公民、立法机构和监察机构、投资者和借款者。而且指出,容易通过政府内部报告得到财务数据的政府行政部门的内部管理者不是信息的主要使用者。其《财务会计概念公告》指出政府会计责任基于的信条是:公民享有“知情权”,即有权获取公开发布的信息,公民及其所选举的代表可以对信息内容进行公开辩论。

  同样是信息公开,由于为不同的使用者服务,政府财政信息的披露也表现出不同的特点。从本文设计的框架出发,英美模式显然较德法模式更加符合财政透明度的要求。

  二、我国财政信息的披露对象

  应该说,在2003年《广州市政府信息公开规定》实施以前,我国各级政府并没有明确向社会公众披露政府预算信息的义务③,因为没有法律法规要求政府这么做。考虑到人民代表大会是我国的立法机关,可以认为人民的代表机关没有赋予人民这项权利。因此,一直以来我国政府每年公开年度预决算报告的行为与其说是为了满足公众的信息需求,还不如说是一种不成文的惯例,是从建国以来一直遵守的一种规则。尽管政府对这一规则的遵守客观上、一定程度地满足了公众对财政信息的需要,但缺乏法律约束的、类似于“恩赐”的信息披露显然与公众的需要有着很大的差距。各地政府信息公开规定出台后,特别是2008年5月1日以后正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》使得这一惯例以政府规章的形式出现,具有了合法的要求。但从目前政府财政信息披露的内容上看,并没有改变我国财政信息不透明的格局,但从制度规范的角度看,它赋予了公众一定程度的财政知情权,而这种权力可以使公众在与政府的信息博弈中采取稳定的行动策略。

  ①参见南非1996年宪法第213、215、216、217、218、219、226条。

  ②其他原则分别是稳定、责任、公正与效率。

  ③2003年1月1日起实施的《广州市政府信息公开规定》中指出政府应当主动向社会公开“经本级人民代表大会通过的政府年度财政预算报告及其执行情况”,这是我国政府第一次以法规的形式确认公众对政府预算有知情权。

  政府的财政信息有着广泛的使用者,包括内部使用者(政府机关和立法机构)和外部使用者(公众)。一般地讲,内部使用者除了需要获得外部使用者所需要的信息外,通常还需要更为详细的信息,因而对信息流通有着更高的要求,当然也不能因此而忽视了公众对信息的需求,因为政府信息的内部使用者是代表外部使用者来使用信息并向外部使用者负责的。但是,目前我国信息获得者的组成恰恰忽略了二者之间的这一本质联系。从信息披露对象的角度考虑,我们可以把我国有关信息披露的法律分为三个层次。

  (一)第一层次的信息披露

  这类信息只在政府部门内部流动。作为政府部门正常工作程序的一部分,各级政府逐层汇总财政信息,便于决策层及时掌握政府的运行情况。例如《中华人民共和国预算法》(以下简称预算法)规定:●财政部定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。

  ●下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。

  ●各级政府财政部门向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。

  这种信息流动的内部性还表现在信息管理的目标上,例如《财政总预算会计制度》(1997)第12条规定:总预算会计信息应当符合预算法的要求,适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要。由于官僚在政治领域的“经济人”表现,决策者需要通过严密的信息传递系统来获得准确、详实的信息,以便做出及时、有效的政治决策。因此,第一层次信息披露的要求保证了政府内部信息流通的畅通,这也是世界各国公共管理的一般要求。但是,对于财政信息的生产者而言,政府只是将信息提供做决策者进行公共管理的一种工具,而忽略了财政信息的社会要求。

  (二)第二层次的信息披露

  这类信息政府部门和立法机关可以掌握,公众无法获得,而立法机关信息掌握的多少取决于政府报告的广度和深度。例如《中华人民共和国预算法》规定:●全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告。

  ●批准中央预算和中央预算执行情况的报告。转贴于中国论文库 http://www.lwkoo.com

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